Évaluation des activités du SPPC résultant du financement pour la mise en œuvre de la Charte canadienne des droits des victimes - Rapport d'évaluation final - Février 2021

Division de l’audit interne et de l’évaluation

Approuvé par la directrice des poursuites pénales le 22 février 2021.

© Sa Majesté la Reine du chef du Canada, 2021

No de catalogue : J79-10/2021F-PDF
ISBN : 978-0-660-39191-5

Table des matières

1. Introduction

Le Programme des coordonnateurs des témoins de la Couronne (CTC) du Service des poursuites pénales du Canada (SPPC) a été évalué dans le cadre de la mise en œuvre de la Charte canadienne des droits des victimes (CCDV). Cette évaluation visait à déterminer le renforcement de sa capacité au moyen d’indicateurs prédéterminés de rendement par l’analyse de données qualitatives et quantitatives. L’évaluation couvre la période de janvier 2015 à janvier 2020.

2. Contexte

Description du Programme des CTC

Le Programme des CTC est unique dans les trois territoires du nord du Canada — le Yukon, les Territoires du Nord-Ouest et le Nunavut (population totale de 108 973 dans 76 collectivités). Quatorze CTC travaillent étroitement avec quarante procureurs dans les trois bureaux du SPPC du Nord. Les CTC localisent, soutiennent et préparent les victimes d’actes criminels et les témoins à leur rôle dans le cadre d’une poursuite criminelle. Les CTC font office d’agents de liaison entre le procureur de la Couronne et les victimes/témoins, en tenant les deux parties au courant des faits nouveaux et des situations qui influent sur le cas. Les CTC encouragent le recours à la déclaration de la victime, aident à la mise en place des aides au témoignage, sont présents au tribunal avec les victimes/témoins et effectuent un suivi avec eux, au besoin. Ils organisent également les renvois à d’autres services de soutien. Ils travaillent auprès des tribunaux permanents de Whitehorse, Yellowknife et d’Iqaluit et accompagnent la cour itinérante dans 57 petites collectivités territoriales (13 collectivités du Yukon, 21 collectivités des Territoires du Nord-Ouest et 23 collectivités du Nunavut).

Dans le cadre de leur travail, les CTC et d’autres professionnels du système de justice pénale doivent faire face à des défis et à des situations propres au Nord canadien : taux de crimes violents les plus élevés au Canada, victimes et témoins ayant subi un traumatisme chronique, déplacements fréquents vers de petites collectivités isolées dans des conditions météorologiques difficiles, lourde charge de travail devant composer avec des délais imposés par les tribunaux, différences de traditions culturelles, de croyances et de langue, manque de ressources communautaires d’aide aux victimes, méconnaissance généralisée du système de justice pénale et méfiance répandue à son égard.

Avant 2015, les CTC des Territoires du Nord-Ouest et du Nunavut n’étaient pas en mesure de répondre à la demande de leurs services en raison de l’accroissement du taux de la criminalité, du manque de personnel et du nombre croissant de victimes et de témoins répartis dans bon nombre de petites collectivités isolées.

En 2014, le SPPC a soumis une demande de contribution au financement de quatre nouveaux postes de CTC au Conseil du Trésor — un à Whitehorse, un autre à Yellowknife et deux autres à Iqaluit. Selon le rapport du SPPC au Conseil du Trésor, les ressources supplémentaires permettraient de mettre efficacement en œuvre la CCDV. Le SPPC a également établi cinq indicateurs qui seraient vérifiés dans le cadre de l’évaluation quinquennale (2015-2020). Les voici : 1) nombre de CTC supplémentaires portés à l’effectif par territoire et par exercice financier 2) nombre et pourcentage de délégations auprès de la cour itinérante comprenant un CWC, le cas échéant; 3) nombre de victimes ayant bénéficié de l’aide des CTC par territoire et par type de dossier (selon l’infraction la plus grave) par exercice financier 4) nature des processus ou procédures liés à la poursuite en vue de favoriser l’observation des dispositions pertinentes de la CCDV et 5) nombre et nature des séances de formation offertes aux CTC, aux procureurs et/ou à d’autres représentants de la justice sur les dispositions et les répercussions de la CCDV.

Le SPPC s’est engagé à procéder à l’évaluation dans le cadre de la présentation au Conseil du Trésor.

3. Objectif de l’évaluation

L’évaluation de la CCDV vise à mesurer les répercussions des fonds additionnels alloués au Programme du CTC dans le cadre de la mise en œuvre de la CCDV.

Par ailleurs, dans le cadre de cette évaluation, on cherche à comprendre de quelle manière le programme est devenu plus efficace au cours de la période d’évaluation et comment celui-ci pourrait être amélioré à court et long termes.

4. Méthodologie

Cette section décrit brièvement la méthodologie utilisée en vue de mesurer les répercussions des fonds additionnels alloués au Programme des CTC dans le cadre de la mise en œuvre de la CCDV.

4.1. Démarche d’évaluation

L’évaluation a permis de déterminer la mesure dans laquelle les quatre CTC supplémentaires avaient contribué à atteindre les résultats escomptés du programme.

En vue de répondre avec succès aux questions soulevées dans le cadre de l’évaluation, on s’est servi de certains renseignements et données recueillis tout au long de la mise en œuvre et de la gestion continue du Programme. L’analyse documentaire ainsi que les entrevues avec les principaux intervenants ont permis de recueillir d’autres données.

Sept entrevues ont été menées avec certains professionnels de la justice pénale du Nord : trois CTC, trois superviseurs des CTC et un cadre supérieur du SPPC (Affaires du Nord). Voir l’annexe 1 pour les questionnaires d’entrevue des principaux intervenants.

Pour des raisons de protection de la vie privée, les victimes ainsi que les témoins n’ont pas été interrogés au cours du processus d’évaluation. Toutefois, dans la mesure du possible, on a regroupé les perspectives et les expériences de ceux d’entre eux qui ont été aux prises avec le système de justice pénale dans le Nord et donc avec le Programme des CTC, à partir d’autres rapports et documents internes.

Le recueil des données et l’analyse menée dans le cadre de cette évaluation sont conformes au cadre général établi par la Politique sur les résultats du gouvernement fédéral qui prévoit que l’évaluation appuie la responsabilisation continue, éclaire les décisions gouvernementales sur l’affectation des ressources et soutienne la gestion et l’amélioration continues du Programme.

Toutes les activités de recherche entreprises dans le cadre de cette évaluation ont été gérées conformément aux pratiques courantes en matière d’évaluation de programmes.

4.2. Limites méthodologiques

Résultats généraux du Programme

Compte tenu de la nature générale des résultats escomptés du Programme, il a été difficile de mesurer si ceux-ci avaient été atteints. Par exemple, selon l’ensemble des participants (CTC), les données étaient insuffisantes pour permettre d’établir si la nomination de nouveaux CTC avait contribué au nombre et au pourcentage de victimes ayant bénéficié de leur aide. L’ensemble d’entre eux ont néanmoins indiqué que davantage de temps avait été consacré aux victimes de crimes moins graves.

Réponses similaires des participants

Les entrevues avec les principaux intervenants présentent un risque de biais d’autosélection qui se produit lorsque les personnes rendent compte de leurs propres activités avec le souhait d’influer sur les résultats. En vue d’atténuer ces limites, on a eu recours à la triangulation en vue de vérifier ces conclusions par rapport à d’autres sources et perspectives. L’évaluation a permis de démontrer de quelle manière les CTC supplémentaires du Programme avaient été utilisés et d’évaluer les résultats de façon générale en se fondant sur les données tirées de l’analyse documentaire et des points de vue exprimés par les principaux intervenants.

Nombre limité de statistiques en lien avec le Programme au cours de la période d’évaluation

Les statistiques concernant les indicateurs étaient malheureusement limitées et couvraient des périodes plus courtes que la période d’évaluation. Ces statistiques ont permis d’étayer la capacité accrue du Programme.

On a demandé aux territoires de recueillir les données concernant deux indicateurs de rendement : 1) nombre et pourcentage de délégations auprès la cour itinérante comprenant un CTC, le cas échéant 2) nombre de victimes ayant bénéficié de l’aide des CTC, par territoire et par type de dossiers (selon l’infraction la plus grave) par exercice financier.

5. Constatations

5.1. Évaluation du rendement : efficacité et renforcement de la capacité

Amélioration continue du recueil des données

Au cours de l’évaluation, on s’est rendu compte que les régions du Nord n’avaient pas de pratiques cohérentes quant au recueil des données sur le Programme des CTC. Même si le recueil de données dans iCase au sein de chaque bureau du nord du SPPC assure régulièrement le suivi du nombre de dossiers de la Couronne ainsi que des victimes et des témoins, les participants à l’évaluation ont convenu qu’il fallait améliorer le processus de recueil des données. Par exemple, les données n’ont commencé à être recueillies qu’au début du premier trimestre de l’exercice financier 2017, alors que cela aurait dû être le cas au moment de la mise en œuvre de la CCDV en 2015. Par ailleurs, certaines données n’ont été recueillies que tous les deux mois et non tous les mois, comme cela aurait dû être le cas.

Sur les trois CTC interrogés, deux ont indiqué que les formalités administratives, le suivi des victimes et le recueil des données avaient augmenté depuis la mise en œuvre de la CCDV.

CTC – davantage de temps consacré aux victimes

Tous les CTC participants ont indiqué que les nouveaux CTC leur avaient permis de répondre aux exigences de la CCDV et d’augmenter la capacité du Programme, principalement compte tenu du fait que les CTC avaient consacré davantage de temps aux victimes, peu importe la gravité du crime. Un participant a déclaré avoir eu davantage de temps pour se préparer aux audiences de la cour itinérante.

L’ensemble des superviseurs des CTC ont convenu que la CCDV avait donné lieu à une augmentation de la participation, de l’interaction et des tâches administratives. Ils ont indiqué qu’il s’agissait d’une nette amélioration, même si localiser les victimes s’avère encore difficile.

Selon les représentants du SPPC, pour augmenter la capacité du Programme, il est essentiel que les CTC établissent des liens, notamment de confiance, avec les victimes.

Problèmes de ressources humaines

Les superviseurs des CTC ont soulevé leurs préoccupations concernant la dotation, et plus précisément celle liée à la difficulté d’attirer des CTC qualifiés possédant des compétences particulières (langue autochtone). Selon les dossiers des RH du SPPC, cela a pris du temps pour embaucher de nouveaux CTC. Au Nunavut, on peut également imputer les retards au nombre limité de candidats qualifiés qui parlent une langue autochtone. Le deuxième CTC dans cette région a été engagé en octobre 2016 alors que le poste avait été créé en décembre 2015.

Les participants ont également indiqué que le taux moyen d’absentéisme des CTC est plus élevé en raison de la nature éprouvante sur le plan émotionnel de leur travail. Par conséquent, même si la région fonctionne à pleine capacité, le taux élevé d’absentéisme a une incidence sur le rendement d’une unité pourvue d’un effectif complet.

Soulignons que dans les trois territoires, deux d’entre eux ont connu un roulement important de superviseurs de CTC. L’un des CTC agit à titre de superviseur depuis deux ans. Parmi les trois territoires, seulement un seul est doté d’un superviseur. Quant aux deux autres, les CTC sont supervisés par un procureur fédéral en chef ou par un avocat général — opérations juridiques.

5.2. Indicateurs de rendement

5.2.1. Nombre de CTC supplémentaires portés à l’effectif par territoire et par exercice financier

Précédant la période d’évaluation, le Yukon était doté de quatre CTC. Grâce aux fonds additionnels alloués par le CT, cette unité s’est dotée d’un nouveau CTC en avril 2015, soit un total de cinq CTC.

Les Territoires du Nord-Ouest étaient dotés de six CTC. Grâce aux fonds additionnels alloués par le CT, ils se sont dotés d’un nouveau CTC en avril 2016, soit un total de sept CTC.

Le Nunavut était doté de six CTC. Grâce aux fonds additionnels alloués par le CT, cette unité s’est dotée d’un nouveau CTC en septembre 2015. Un nouveau poste a été créé en décembre 2015, mais n’a été pourvu qu’en octobre 2016, soit un total de huit CTC.

5.2.2. Nombre et pourcentage de délégations d’une cour itinérante auxquelles a participé un CTC, le cas échéant, par territoire et par trimestre de l’exercice

Soulignons que le recueil des données sur la CCDV n’a commencé qu’à compter du 1er avril 2017. Les territoires n’ont pu donc fournir des statistiques qu’à partir de cette date jusqu’au 1er janvier 2020.

Les tableaux ci-indiqués font état des moyennes sur une base trimestrielle et annuelle pour chacun des territoires. Au Yukon, le taux annuel moyen de participation est de 100 %. Dans les Territoires du Nord-Ouest, le taux moyen annuel de participation le plus faible s’élevait à 81 % et au Nunavut à 97 %.

En règle générale, pour l’ensemble des territoires, le nombre de délégations de la cour itinérante auxquelles a participé un CTC était élevé.

Yukon
    EF 2017-2018 EF 2018-2019 EF 2019-2020
    T1 T2 T3 T4 Moy. T1 T2 T3 T4 Moy T1 T2 T3 T4 Moy.
Nombre et pourcentage de
délégations de la cour
itinérante auxquelles
a participé un CTC
  18/18 20/20 16/16 20/20  
100
19/19 21/21 17/17 22/22
100
17/17 20/20 19/ 19
S.O.
 
100
% 100 100 100 100 100 100 100 100 100 100 100
Territoires du Nord-Ouest
    EF 2017-2018 EF 2018-2019 EF 2019-2020
    T1 T2 T3 T4 Moy. T1 T2 T3 T4 Moy T1 T2 T3 T4 Moy.
Nombre et pourcentage de
délégations de la cour
itinérante auxquelles
a participé un CTC
  25/ 27 20/23 22/ 22 22/ 24  
93
26/ 26 19/ 25 20/ 25 21/ 24
86
25/ 32 19/ 22 15/ 19
S.O.

81
% 93 87 100 92 100 76 80 88 78 86 79
Nunavut
    EF 2017-2018 EF 2018-2019 EF 2019-2020
    T1 T2 T3 T4 Moy. T1 T2 T3 T4 Moy T1 T2 T3 T4 Moy.
Nombre et pourcentage de
délégations de la cour
itinérante auxquelles
a participé un CTC
  24/ 24 21/ 22 24/25 20/ 20  
98
24/ 24 18/ 19 20/ 20 23/ 25
97
24/ 24 18/ 18 22/ 22
S.O.
 
100
% 100 95 96 100 100 95 100 92 100 100 100

5.2.3. Nombre de victimes ayant bénéficié de l’aide de CTC, par territoire et par type de dossiers (selon l’infraction la plus grave) par exercice financier

Dans le cadre de l’analyse, on a dû tenir compte du fait que les données ci-après indiquées n’avaient été recueillies que tous les deux mois, soit un total de sept mois pour chacun des exercices financiers.

Malheureusement, cet indicateur de rendement n’a pas fourni de précisions sur le renforcement de la capacité, compte tenu de la nomination des CTC supplémentaires, sur le nombre de victimes ayant bénéficié de l’aide de CTC. Par exemple, les tableaux ci-après indiqués font état du nombre de victimes ayant bénéficié de l’aide des CTC, mais pas du nombre total, relativement à cinq types d’infractions graves.

Yukon
Type EF 2017-2018 EF 2018-2019 EF 2019-2020
T11 T22 T33 T44 T11 T22 T33 T44 T11 T22 T33 T4
Homicide 0 0 0 1 1 0 0 0 0 0 0 S.O.
Voies de fait 41 9 19 33 4 31 32 50 23 21 12
Crime contre la propriété 5 3 10 5 5 25 9 7 5 5 1
De nature sexuelle 4 5 4 3 5 2 4 5 4 4 0
Conduite automobile 0 0 0 0 0 1 0 0 0 0 0
Territoires du Nord-Ouest
Type EF 2017-2018 EF 2018-2019 EF 2019-2020
T11 T22 T33 T44 T11 T22 T33 T44 T11 T22 T33 T4
Homicide 0 0 0 0 0 2 3 0 1 1 0 S.O.
Voies de fait 113 88 129 62 27 58 43 151 63 86 43
Crime contre la propriété 46 29 18 24 11 11 20 39 10 10 6
De nature sexuelle 13 25 27 13 0 10 7 14 7 12 6
Conduite automobile 0 3 0 0 0 1 0 0 0 0 0
Notes: 1 Données uniquement disponibles d’avril à juin 2017 1 Données uniquement disponibles pour mai 2018 1 Données uniquement disponibles pour mai 2019
2 Données uniquement disponibles pour août 2017 2 Données uniquement disponibles pour juillet et septembre 2018 2 Données uniquement disponibles pour juillet et septembre 2019
3 Données uniquement disponibles pour octobre et décembre 2017 3 Données uniquement disponibles pour novembre 2018 3 Données uniquement disponibles pour novembre 2019
4 Données uniquement disponibles pour janvier et mars 2018 4 Données uniquement disponibles pour janvier et mars 2019
Nunavut
Type EF 2017-2018 EF 2018-2019 EF 2019-2020
T1 T2 T3 T4 T1 T2 T3 T4 T1 T2 T3 T4
Homicide 0 0 0 0 2 0 0 1 0 0 0 S.O.
Voies de fait 104 50 90 51 101 49 92 67 77 42 44
Crime contre la propriété 11 4 15 6 4 13 15 6 6 9 8
De nature sexuelle 19 13 21 10 13 11 18 6 8 6 4
Conduite automobile 0 2 0 0 0 0 0 0 0 0 0

5.2.4. Nature des processus et procédures liés à la poursuite en vue de favoriser l’observation des dispositions pertinentes de la CCDV

Les bureaux régionaux ont reçu les copies des brochures (Vos droits en tant que victime d’un acte criminel) traduites dans les diverses langues régionales. Les CTC devaient communiquer avec toutes les victimes d’actes criminels et leur expliquer les dispositions connexes de la CCDV. Les ententes de gestion du rendement des CTC prévoient par ailleurs la prestation de renseignements aux victimes sur la CCDV.

Le manuel de formation des CTC comprend des renseignements sur la CCDV et les droits des victimes.

5.2.5. Nombre et nature de séances de formation offertes aux CTC, aux procureurs et à d’autres participants du système judiciaire sur les dispositions et les répercussions de la CCDV

Séance de formation Bureau régional du Nunavut Bureau régional des Territoires du Nord-Ouest Bureau régional du Yukon
Séances de formation par téléconférence tenues avec tous les CTC dans le cadre de trois séances régionales distinctes. Introduction à la CCDVBRN, printemps 2015, sept participants (CTC) Séance de formation aminée par des CTC : introduction à la CCDVBRTNO, printemps 2015, sept participants (CTC) Séance de formation aminée par des CTC : introduction à la CCDVBRY, printemps 2015, quatre participants (CTC).
Séance de formation en personne à l’intention des procureurs — aperçu de la CCDV.     Introduction à la CCDVBRY (procureurs) ; printemps 2015 dans le cadre d’une réunion du comité des litiges.
Séance de formation en personne à l’intention des représentants de la GRC — aperçu de la CCDV.     Introduction à la CCDV – Div. M de la GRC, printemps 2015, séance de formation offerte aux chefs de sections.
Séance de formation en personne avancée aux CTC sur la CCDV. Séance de formation animée par des CTC en personne sur la CCDV, BRN, automne 2015, six participants (CTC). Séance de formation en personne animée par des CTC sur la CCDV, BRN, automne, six participants (CTC). Séance de formation en personne animée par des CTC sur la CCDV, BRN, automne, quatre participants (CTC).
Séance de formation en personne avancée sur le CCDV — présentation PowerPoint. Copies de la présentation PowerPoint aux nouveaux CTC. Présentation PowerPoint à tous les CTC en janvier 2020.  

6. Conclusion et recommandations

Cette partie du rapport fait état de la conclusion sur la question de l’évaluation soulevée dans le cadre de ce rapport. On formule également des recommandations, au besoin.

6.1. Rendement

6.1.1. Réalisation des résultats

Au cours de la période d’évaluation, compte tenu des indicateurs de rendement non définis et du manque de constance du recueil des données relatives au Programme des CTC dans les trois territoires, il a été difficile de mesurer les résultats escomptés quant au renforcement de la capacité du Programme.

6.1.2. Efficacité

Les participants ont indiqué que les fonds additionnels alloués aux fins de la nomination de quatre nouveaux CTC avaient permis un meilleur traitement des victimes et la prestation de services de soutien accrus à leur égard. Toutefois, l’analyse documentaire ainsi que les entrevues ont révélé que les méthodes administratives et celles de recueil de données devraient être améliorées.

6.2. Recommandations

En vue d’accroître la responsabilisation et la capacité d’évaluer le rendement du Programme des CTC, les recommandations suivantes ont été formulées :

  1. Les gestionnaires devraient établir les indicateurs de rendement pertinents et en rendre compte en vue de mieux évaluer l’efficacité du Programme des CTC.
  2. Les gestionnaires du Programme des CTC devraient indiquer aux CTC que la saisie des données relatives à la CCDV nécessaires aux indicateurs de rendement devrait être complétée mensuellement. Cette exigence obligatoire devrait être ajoutée dans leur manuel de formation. Le coordonnateur du Programme des CTC devrait veiller à leur recueil.
  3. Le SPPC devrait évaluer de nouveau le Programme des CTC dans les trois prochaines années.

6.3. Plans d’action de la gestion

Recommandation 1 : Les gestionnaires devraient établir les indicateurs de rendement pertinents et en rendre compte en vue de mieux évaluer l’efficacité du Programme des CTC.

Mesures à prendre Responsables Date
Les trois régions du Nord ainsi que le conseiller spécial sur les questions du Nord s’accordent sur les indicateurs de rendement liés à la CCDV. Approbation définitive des mesures par la Directrice des poursuites pénales (DPP) ou les directeurs adjoints des poursuites pénales. PFC et conseiller spécial sur les questions du Nord Au plus tard le 31 juillet 2020
Établir, documenter, communiquer et mettre en œuvre les exigences relatives à la saisie des données. PFC et conseiller spécial sur les questions du Nord Au plus tard le 31 août 2020
Rapport sur les données de rendement tous les trimestres. Les données seront recueillies par le CPTC qui rendra compte des résultats au conseiller spécial sur les questions du Nord À compter du 31 décembre 2020 et tous les trimestres par la suite.

Recommandation 2 : Les gestionnaires du Programme des CTC devraient indiquer aux CTC que la saisie des données relatives à la CCDV nécessaires aux indicateurs de rendement devrait être complétée mensuellement. Cette exigence obligatoire devrait être ajoutée dans leur manuel de formation. Le coordonnateur du Programme des CTC devrait veiller à leur recueil.

Mesures à prendre Responsables Date
Les CTC doivent saisir les ERV directement dans iCase et mettre à jour les renseignements s’y rattachant dans les deux semaines suivant leur retour (cour itinérante) ou après une semaine d’audience. PFC Établissement du système : 
1er septembre 2020
Mettre à jour le manuel des CTC en vue d’y inclure l’exigence de recueillir mensuellement les données relatives à la CCDV et en faire part aux CTC. CPTC qui en informe ensuite le conseiller spécial sur les questions du Nord, une fois les travaux menés à bien Le 31 août 2020
Production de rapports de conformité trimestriels par région. CPTC qui informe ensuite le conseiller spécial sur les questions du Nord À compter du 31 décembre 2020 et tous les trimestres par la suite

Recommandation 3 : Le SPPC devrait évaluer de nouveau le Programme des CTC dans les trois prochaines années.

Aucun plan d’action n’est nécessaire. Nous solliciterons l’approbation finale de la DPP.

Annexe 1 : Questionnaires d’entrevue des principaux intervenants

Cadre du Service des poursuites pénales du Canada

Y a-t-il d’autres moyens, outre celui d’accroître le nombre de CTC, de renforcer la capacité du Programme?

Dans quelle mesure le BDPP a-t-il collaboré avec les services de police et d’autres représentants du système de justice pénale en vue d’élaborer des mécanismes favorisant l’observation des dispositions de la CCDV en matière de poursuite?

Superviseurs des CTC

Dans quelle mesure les nouveaux CTC ont-ils contribué à renforcer la capacité du Programme?

Avez-vous constaté une amélioration des services offerts par les CTC depuis l’embauche de nouveaux CTC? Veuillez préciser les lacunes dans les services offerts et la manière dont vous comptez les combler.

Veuillez préciser les problèmes qui se sont posés dans le cadre de l’embauche des CTC supplémentaires, au besoin.

CTC

Dans quelle mesure les nouveaux CTC ont-ils contribué à renforcer la capacité du Programme?

Avez-vous consacré plus de temps aux victimes (CCDV) depuis l’embauche des nouveaux CTC?

Selon vous, le Programme des CTC s’est-il amélioré depuis l’embauche des CTC supplémentaires? Dans l’affirmative, veuillez préciser certaines des améliorations apportées.

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