NOUVELLES POLITIQUES Partie XII Chapitre 56

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Table des matières


56 POURSUITES EN MATIÈRE RÉGLEMENTAIRE

56.1 Contexte

En 1971, la Cour suprême du Canada a reconnu qu'il existe en droit canadien « une vaste catégorie d'infractions créées par des lois adoptées pour réglementer la conduite des citoyens dans l'intérêt de l'hygiène, de la commodité, de la sécurité et du bien-être publicNote de bas de page 1 ». Il s'agit des infractions dites « réglementaires ». Une étude réalisée en 1986 par la Commission de réforme du droit du Canada estimait que les lois fédérales comportent à elles seules plus de 97 000 infractions de cette natureNote de bas de page 2.

Les infractions réglementaires sont considérées comme un moyen utile de mettre en œuvre les politiques gouvernementales. Dans R. c. Wholesale TravelNote de bas de page 3, le juge Cory déclarait :

Les lois de nature réglementaire ont pour objectif de protéger le public ou divers groupes importants le composant (les employés, les consommateurs et les automobilistes pour n'en nommer que quelques-uns) contre les effets potentiellement préjudiciables d'activités par ailleurs légales. La législation réglementaire implique que la protection des intérêts publics et sociaux passe avant celle des intérêts individuels et avant la dissuasion et la sanction d'actes comportant une faute morale. Alors que les infractions criminelles sont habituellement conccedil;ues afin de condamner et de punir une conduite antérieure répréhensible en soi, les mesures réglementaires visent généralement à prévenir un préjudice futur par l'application de normes minimales de conduite et de prudence.

Considérant que les infractions réglementaires comportent une dimension préventive, les procureurs du Service fédéral des poursuitesNote de bas de page 4 (ci-après « les procureurs du SFP ») doivent être particulièrement sensibles aux objectifs stratégiques définis par les organismes d'enquêteNote de bas de page 5. Les avocats des services juridiques ministériels (ci-après « les avocats des SJM ») étant particulièrement au fait de la nature, de la philosophie et des objectifs des programmes de réglementation de leur ministère client, les procureurs du SFP devraient collaborer avec ces derniers afin que tous bénéficient de leur expertise respective.

56.2 Objet

La présente politique vise trois objectifs principaux :

  1. Élaborer les considérations particulières à la décision d'intenter des poursuites dans un contexte réglementaire;
  2. Promouvoir une meilleure compréhension des rôles et des responsabilités respectives des procureurs du SFP, des avocats des SJM et des enquêteurs des ministères et organismes à vocation réglementaire;
  3. Traiter des considérations spéciales propres à la détermination de la peine des infractions réglementaires.

En bref, la politique a pour but premier d'éviter des événements indésirables et d'en atténuer les conséquences lorsque de tels événements se produisent. Elle peut également aider à la planification des activités, en permettant d'élaborer des positions cohérentes, de s'assurer que les dossiers importants sont gérés de façon efficace et de reconnaître des tendances.

56.3 La décision d'intenter des poursuites dans le contexte des infractions réglementaires

Conformément à la Politique relative à la décision d'intenter des poursuitesNote de bas de page 6, le procureur du SFP évalue chaque dossier en fonction d'un critère double : premièrement, il doit examiner si la preuve est suffisante et, deuxièmement, si l'intérêt public requiert qu'il intente une poursuite. La Politique spécifie que dans le contexte des poursuites réglementaires, les considérations « d'intérêt public » comprennent les objectifs du régime réglementaire en cause. Ceci implique la nécessité de consulter l'organisme de réglementation concerné afin de connaître ces objectifsNote de bas de page 7.

En matière réglementaire, il arrive plus fréquemment que les procureurs du SFP puissent appliquer la Politique relative à la décision d'intenter des poursuites avant que des accusations ne soient portées. Ceci est hautement souhaitable parce que les procureurs du SFP, l'organisme d'enquête, les avocats des SJM et d'autres intéressés peuvent se consulter à loisir afin de déterminer si une poursuite pénale s'avère la meilleure avenue dans les circonstances. Le régime réglementaire de nombreux ministères prévoit une gamme de mesures allant de l'avertissement aux recours civils en passant par les sanctions administratives. À cet effet, la mise en garde suivante de la Cour suprême du Canada est des plus pertinenteNote de bas de page 8 :

[L]e droit criminel n'est toutefois utilisé qu'en dernier ressort dans les seuls cas où le comportement est si incompatible avec les valeurs morales partagées par tous les membres de la société qu'il doit être condamné et sanctionné.

L'approche retenue par le SFP est conforme à ce commentaire, comme on l'a fait remarquer :

[M]ais même lorsque des mesures de prévention ne produisent pas les effets voulus et que la non-conformité persiste, les poursuites ne constituent pas automatiquement l'étape suivante. Au contraire, elles représentent un dernier ressort. De fait, ce sont les solutions de rechange aux poursuites qui doivent d'abord être envisagées. Une poursuite pénale ne devrait être intentée qu'au terme d'une séquence de mesures préalables. Ces mesures devraient, du reste, être considérées tant avant de déposer les accusations que par la suite.

Avant que des accusations ne soient portées, des mesures telles des avertissements et la déjudiciarisation doivent être considérées. ... Après le dépôt d'accusations, des mesures telles la déjudiciarisation demeurent disponiblesNote de bas de page 9.

Cela ne veut pas dire que toutes ou la majorité des infractions réglementaires devraient faire l'objet de mesures de rechangeNote de bas de page 10. Il arrive fréquemment qu'aucune mesure de rechange n'existe ou encore qu'une telle mesure, même si disponible (par exemple, un avertissement) s'avère totalement inappropriée dans les circonstances. À l'occasion, certaines enquêtes peuvent nécessiter la participation de procureurs du SFP et l'application de la Politique de gestion des mégaprocès dès le début du processus d'enquêteNote de bas de page 11. Les avocats des SJM sont appelés à jouer un rôle crucial dans le repérage de ce genre d'enquête.

56.4 Les rôles et les responsabilités des avocats

En vertu de la Loi sur le ministère de la JusticeNote de bas de page 12, il incombe à l'avocat agissant au nom du procureur général du Canada de « conseille[r] les chefs des divers ministères sur toutes les questions de droit qui concernent ceux-ci » (alinéa 5b)); il est également chargé « des intérêts de la Couronne et des ministères dans tout litige où ils sont parties et portant sur des matières de compétence fédérale » (alinéa 5d)). Si les procureurs du SFP sont responsables des poursuites, la fonction de conseil est partagée entre ces derniers, les avocats des SJM (il y a parfois plus d'un service juridique ministériel en cause) et d'autres intervenants, notamment les avocats de la Section des droits de la personne.

Par conséquent, la consultation constitue un aspect essentiel de notre approche en matière de poursuites réglementaires. Comme le déclarait un ancien sous-procureur général :

Quant à la poursuite des infractions aux règlements, les ministères et organismes clients ont souvent des opinions politiques tranchées au sujet de l'application des règlements. Il va sans dire que dans ce type de poursuites, les procureurs devraient consulter leurs collègues des SJM pour s'assurer qu'ils comprennent l'objet du régime législatif appliqué par un organisme d'enquête. Permettez-moi de dire clairement qu'il n'y a rien de mal ou même de discutable à ce que les secteurs des autres ministères chargés de l'exécution de la loi veuillent influencer les décisions relatives aux poursuites, pourvu que les procureurs ne soient pas obligés de tenir compte de considérations de nature politique ou autre. Il y a amplement place à des communications ouvertes sur l'intérêt public dans la décision d'intenter des poursuites dans un cas particulier, et les ministères responsables de la législation en question ont le droit de s'attendre à ce que le ministère de la Justice tienne compte de leur opinionNote de bas de page 13.

Il est important de donner un aperccedil;u général des responsabilités respectives des avocats du ministère de la Justice impliqués dans le processus de poursuites réglementaires.

56.4.1 Le procureur du Service fédéral des poursuites

Il incombe au procureur du SFP :

56.4.2 L'avocat des services juridiques ministériels

Il incombe à l'avocat des SJM:

56.4.3 Mandataires et superviseurs des mandataires

Les superviseurs des mandataires du SFP doivent veiller à ce que les mandataires respectent intégralement leurs obligations en matière de consultation prévues dans la présente politique. Dans certaines circonstances, notamment lorsqu'il y a une divergence d'opinions quant à l'opinion juridique à donner ou lorsque le mandataire a décidé que l'affaire ne doit pas faire l'objet d'une poursuite, le superviseur doit participer directement aux communications avec l'organisme d'enquête ou les SJM.

56.5 La détermination de la peine dans les poursuites réglementaires

Puisque l'objet intrinsèque des poursuites réglementaires consiste à assurer le respect de la loi dans une perspective préventive, il incombe au procureur du SFP d'envisager les sanctions susceptibles de contribuer à l'atteinte de cet objet. Les sanctions pénales habituelles, notamment l'amende et l'emprisonnement, constitue une partie seulement des options pouvant composer une peine dissuasive, à la fois spécifique et générale, et réparatrice. Le procureur du SFP devrait examiner, en collaboration avec l'organisme d'enquête et l'avocat des SJM, le cas échéant, l'éventail des sanctions susceptibles d'atteindre les buts de respect de la loi et de protection du public visés par l'organisme d'enquête, dans la mesure évidemment où le régime législatif en cause autorise les sanctions envisagées.

Le recours aux amendes est monnaie courante en matière réglementaire. Néanmoins, avant de recommander l'imposition d'une amende, le procureur du SFP doit raisonnablement s'assurer qu'il s'agit d'une sanction appropriée, ce qui implique généralement de déterminer la capacité de payer du délinquantNote de bas de page 15. Dans le cadre de négociations en vue de régler un dossier par l'imposition d'une amende, le procureur du SFP devrait, dans la mesure du possible, faire en sorte que l'amende soit acquittée le jour même de la détermination de la peine. Si les fonds nécessaires ne s'avèrent disponibles que dans un proche avenir, le procureur du SFP devrait s'efforcer de faire fixer l'audition de la détermination de la peine au moment où ces fonds sont disponibles.

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