NOUVELLES POLITIQUES Partie XII Chapitre 55

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Table des matières


55 GESTION DES RISQUES JURIDIQUES

55.1 Introduction

En 2000, le ministère de la Justice et le Conseil du trésor ont lancé conjointement le projet Gestion des risques juridiques (GRJ), en réponse au nombre et à la complexité grandissants et aux coûts toujours croissants des poursuites contre la Couronne. Ce projet vise à détecter, éviter, atténuer et gérer les risques juridiques.Note de bas de page 1

Dans le contexte pénal, gérer les risques ne consiste pas simplement à éviter les conséquences financières négatives. C'est quelque chose que nous avons toujours fait, en ce sens que nous avons reconnu les incidences considérables de dossiers individuels et que ces risques doivent donc être gérés de façon à assurer la sécurité du public et à maintenir sa confiance en l'administration de la justice. De plus, la politique sur « La décision d'intenter des poursuites »Note de bas de page 2 exige la prise de précautions particulières avant les mises en accusation, afin que les risques soient gérés grâce à l'exercice judicieux de pouvoirs discrétionnaires. Le processus formel proposé dans le cadre de l'initiative de la GRJ aide le SFP à rendre compte au procureur général de la façon dont nous gérons les risques dans nos dossiers les plus litigieux.

55.2 But et portée de la politique

La politique a trois objectifs principaux :

  1. accroître l'obligation de rendre compte du SFP au procureur généralNote de bas de page 3 , au gouvernement dans son ensemble et au public;
  2. donner des directives sur la façon d'identifier les risques et de les gérer; et
  3. préciser les rôles et les responsabilités des membres du SFP dans le projet de GRJ.

En bref, la politique a pour but premier d'éviter des événements indésirables et d'en atténuer les conséquences lorsque de tels événements se produisent. Elle peut également aider à la planification des activités, en permettant d'élaborer des positions cohérentes, de s'assurer que les dossiers importants sont gérés de façon efficace et de reconnaître des tendances.

La politique s'applique tant au travail consultatif, notamment en ce qui concerne la prestation de conseils aux organismes d'enquête avant la mise en accusation afin de les aider à minimiser les risquesNote de bas de page 4 , qu'au contentieux, où elle vise à éviter les conséquences négatives et à les gérer efficacement.

55.3 Le processus d'évaluation des risques

55.3.1 Qu'est-ce que l'évaluation des risques?

Une évaluation des risques est une évaluation juridique des conséquences possibles d'une poursuite donnée. Ce processus implique l'évaluation de l'issue probable d'une affaire, des répercussions possibles sur la législation (par exemple, la validité constitutionnelle d'une loi) et des répercussions probables sur les activités de l'organisme chargé des poursuites ou de l'enquête, ainsi que l'évaluation des coûts éventuels découlant du dossier. Cette évaluation est prise en compte par les gestionnaires dans l'allocation des ressources et dans la prise d'autres décisions en vue de minimiser les risques juridiques possibles.

55.3.2 Qu'est-ce qui distingue l'évaluation des risques de la décision d'intenter une poursuite?

L'évaluation des risques consiste à mesurer l'incidence potentielle d'un dossier et non les résultats possibles. L'évaluation des résultats possibles est l'un des aspects dont il faut tenir compte pour déterminer s'il y a une « probabilité raisonnable de condamnation » aux termes de la politique relative à « La décision d'intenter des poursuites »Note de bas de page 5. Conformément à cette politique, tous les dossiers sont évalués avant ou après la mise en accusation afin de déterminer si la preuve est suffisante pour justifier d'intenter des poursuites et si celle-ci est intentée dans l'intérêt du public. Cet exercice crucial doit être effectué pour tous les dossiers avant de procéder à la GRJ même. La GRJ a pour objet l'évaluation des risques de conséquences négatives afin de les gérer de façon efficace.

Il n'y a pas nécessairement de liens entre ces deux types d'analyse, comme le démontrent les exemples qui suivent. Dans un premier scénario, le procureur de la Couronne peut en venir au point où il est raisonnable de croire que le juge du procès va exclure des éléments de preuve cruciaux en raison d'une mauvaise interprétation de la loi, ce qui entraînerait l'acquittement et la nécessité de porter l'affaire en appel. Dans ce cas, l'analyse de la « probabilité raisonnable d'une condamnation » resterait inchangée mais le niveau de risque augmenterait à mesure que le procès se poursuit. Toutefois, si dans ce même scénario les éléments de preuve étaient exclus parce que certains témoins de la Couronne ne semblent plus crédibles, le procureur de la Couronne pourrait être d'avis que non seulement l'évaluation des risques a changé, mais qu'en plus il n'y a plus de « probabilité raisonnable d'une condamnation » et que l'intérêt du public exige l'arrêt des procédures.

Dans un autre scénario, un juge peut, au cours d'un procès, rendre une décision susceptible d'avoir une incidence considérable sur la législation ou sur les activités d'enquête de l'organisme. Même si la probabilité d'une telle décision peut faire augmenter le niveau de risques, la décision en soi pourrait ne pas avoir de conséquences importantes sur la probabilité d'une condamnation dans ce dossier. Conséquemment, au cours du procès, si la constitutionalité d'une loi concernant des ordonnances de production est contestée, l'enjeu premier n'est pas que des éléments de preuve puissent être perdus dans le dossier en question, mais bien qu'une technique d'enquête ne soit plus utilisable.

Il est important de souligner que, dans le domaine du droit pénal en particulier, la question des risques juridiques a souvent trait à l'incidence que pourrait avoir la décision du juge sur d'autres dossiers et non à l'incidence juridique sur le cas en question.

L'analyse de la GRJ et l'analyse de la « décision d'intenter des poursuites » ont en commun un aspect important : toutes deux sont des processus continus qui requièrent une nouvelle évaluation lorsqu'il y a des changements au dossier.

55.3.3 À quel moment évalue-t-on les risques?

Une évaluation des risques est effectuée à l'ouverture du dossier et après tout fait nouveau dans le dossier susceptible de modifier l'évaluation initiale.

55.3.4 Comment évalue-t-on les risques?

Les dossiers ouverts dans le système de gestion des dossiers « iCase » du Ministère doivent être évalués selon les critères suivants : a) la complexité; b) le niveau de risques; c) l'incidence potentielle sur les « clients » (habituellement les organismes d'enquête). « Complexité » et « analyse des risques » n'ont pas le même sens, puisque tous les dossiers complexes ne comportent pas nécessairement des risques. Les évaluations initiales des risques et de la complexité peuvent être consignées dans le système par les parajuristes ou d'autres employés formés dans le domaine. Les avocats doivent revoir ces évaluations lorsque le dossier leur est assigné.

Les risques sont traités dans iCase selon un système de gradation et on leur assigne une valeur numérique sur une échelle de 1 à 9, 1 étant le risque le plus faible et 9 le plus élevé. Les dossiers sont divisés en trois catégories : « faible risque » qui englobe les niveaux 1 à 3; « risque moyen, » les niveaux 4 à 6; et « risque élevé » qui englobe les niveaux 7 à 9. Deux facteurs doivent être pris en compte : la probabilité d'une décision défavorable et l'incidence d'une telle décision.

Les dossiers qui sont évalués comme étant à « risques élevés » constituent la priorité de l'initiative de GRJ : les rapports sont produits en se fondant sur l'évaluation des risques et l'information requise par iCase dans ces cas est plus exhaustive. De plus, l'avis juridique de l'avocat est essentiel dans ce processus. Un dossier à « risque élevé » est déterminé en fonction des critères suivants :

a) Risques juridiques élevés

Les caractéristiques principales des risques juridiques sont :

b) Dossiers très coûteux

Les coûts élevés désignent les coûts de la poursuite proprement dite, engagés par le ministère de la Justice ou par d'autres ministères, ou les coûts liés à la poursuite engagés par d'autres organismes d'administration de la justice (par exemple, la construction d'une salle d'audience spéciale). Les caractéristiques principales des dossiers très coûteux sont :

c) Dossiers très médiatisés

La caractéristique principale des dossiers très médiatisés est :

Tous ces dossiers ne seront pas considérés comme à « risques élevés », mais ils sont tout au moins susceptibles de déclencher des obligations en matière de présentation de rapports.

d) Dossiers touchant à la sécurité nationale

Tous les dossiers de ce type sont traités comme des dossiers à risques élevés.

Ainsi, les types de dossiers les plus susceptibles d'être considérés à « risques élevés » comprennent :

55.4 Planification d'urgence

L'avocat pourrait devoir préparer un plan d'intervention en situation d'urgence pour les dossiers à risques élevés du SPF. L'objectif d'un tel plan est de s'assurer que l'avocat a évalué la possibilité de résultats négatifs et a élaboré un plan de gestion des conséquences indésirables, pour ainsi maintenir le niveau d'incertitude au minimum. Cette exigence démontre l'approche professionnelle en vigueur dans la gestion des dossiers et permet d'assister le procureur général/ministre et d'autres parties intéressées du gouvernement.

Les plans d'urgence, malgré leur nature exceptionnelle, sont généralement nécessaires dans les situations suivantes :

Un plan des mesures d'urgence n'est pas nécessaire pour tous les dossiers où la validité constitutionnelle est contestée. Certaines contestations, même si elles reçoivent un accueil favorable, peuvent n'avoir que très peu de conséquences. D'autres peuvent être futiles et n'avoir que peu de chances d'être instruites par les tribunaux.

Un modèle pour la préparation d'un plan d'urgence est fourni à l'annexe A de la présente politique. Le plan comprend un chemin critique qui décrit les fonctions de chacun des participants à chacune des étapes afin d'assurer une intervention coordonnée advenant une décision défavorable. De plus, ce plan comportera souvent une stratégie de communication.

Le plan d'urgence doit être approuvé par le gestionnaire du SPF concerné, qui le transmettra par la suite au SPGA (droit pénal). Le SPGA l'enverra ensuite au bureau du ministre ou du sous-ministre et au bureau du conseiller juridique spécial, GRJ. Finalement, des copies du plan approuvé doivent être envoyées à toutes les personnes impliquées dans le bon fonctionnement du plan.

55.5 Rôles et responsabilités

La GRJ fait partie intégrante des activités du Ministère. Il incombe donc à tous les employés de connaître et de mettre en pratique les règles et les méthodes de GRJ applicables à leur champ de responsabilité.

55.5.1 Rôle du SPGA (droit pénal)

Le SPGA (droit pénal) assume une responsabilité fonctionnelle quant aux poursuitesNote de bas de page 7. Cette responsabilité exige du SPGA qu'il soit au fait des dossiers d'importance au sein du portefeuille; la GRJ est d'ailleurs une excellente façon d'informer le SPGA de ces dossiers. Celui-ci doit également s'assurer que les principes et les méthodes de GRJ sont mis en pratique de manière appropriée par les gestionnaires et le procureur de la Couronne. C'est une des obligations clés du SPGA envers le sous-ministre. Cette responsabilité comporte les aspects suivants :

Il est primordial que le SPGA soit informé de l'existence de dossiers à risques élevés et de tout fait nouveau dans ces dossiers susceptible d'entraîner des conséquences indésirables. La section qui suit expose de façon détaillée les responsabilités des gestionnaires et des avocats du SPF pour s'assurer que le SPGA ait en sa possession toute l'information nécessaire.

55.5.2 Rôle des directeurs et gestionnaires du SFP

Les directeurs du SFP doivent s'assurer que les dossiers sont évalués de façon adéquate selon le niveau de risque qu'ils présentent et qu'un rapport sur les dossiers à risques élevés est préparé et transmis à l'administration centraleNote de bas de page 8.

Le rapport sur les dossiers à risques élevés est un des principaux outils du Ministère en matière de GRJ. Il se veut un guide complet des poursuites à risques élevés mettant en cause le SFP. Le rapport est rédigé en langage courant et contient un bref résumé des renseignements essentiels concernant le dossier, notamment une description du type de risque, du niveau de risque, des ministères et des organismes gouvernementaux qui pourraient être touchés et des stratégies de gestion des risques.

Le rapport fait l'objet d'une une révision constante afin que le SPGA (droit pénal) puisse rendre compte de tous les dossiers de poursuites touchant le SFP. Les directeurs du SFP doivent rendre compte au SPGA (droit pénal) de la préparation du rapport. Les directeurs peuvent demander au comité local du contentieux de les aider à identifier les dossiers à risques particulièrement élevés.

Des rapports peuvent aussi être rédigés sur les dossiers à risques moyens, à la discrétion du directeur régional principal, afin de cerner les dossiers complexes ou ceux qui nécessitent beaucoup de ressources, par exemple.

55.5.3 Rôle du procureur de la Couronne

Les procureurs de la Couronne sont tenus d'évaluer les risques inhérents à un dossier. L'objectif de l'initiative de GRJ est d'évaluer correctement les dossiers afin de réduire la tâche du procureur en ce qui a trait à l'obligation de rendre compte. En effet, les renseignements peuvent tout simplement être extraits du obligations de rendre compte, tout particulièrement lorsque le procureur de la Couronne pourrait ne pas être disponible. L'obligation première du procureur de la Couronne est de s'assurer que les champs « Historique, » « Incidence » et « Statut » sont remplis et mis à jour régulièrement pour tous les dossiers à risques moyens et à risques élevés. Le respect de cette obligation constitue un moyen essentiel par lequel le SFP rend compte au procureur général.

Tout fait nouveau concernant un dossier, qui en fait un dossier à risques élevés ou qui lui enlève ce statut, doit être consigné dès que possible. Puisque les rapports de GRJ utiliseront par un grand nombre de personnes à des fins diverses, l'information entrée dans le système iCase doit être écrite en langage clair et simple, tout en assurant une description appropriée de la question de droit.

55.5.4 Rôle du conseiller juridique spécial, Gestion des risques juridiques

Même s'il n'est pas membre du SFP, le conseiller juridique spécial, GRJ, occupe un poste important au sein de l'initiative de GRJ du Ministère; l'avocat du SFP doit être renseigné au sujet des responsabilités du conseiller juridique spécial.

Le conseiller juridique spécial assure une direction opérationnelle fonctionnelle en matière de GRJ au Ministère et est le point de contact principal au sein du Ministère. Il relève du SPGA du Contentieux des affaires civiles et lui apporte son aide mais relève fonctionnellement du sous-ministre délégué. Le conseiller juridique spécial de GRJ joue un rôle d'analyse critique notamment auprès des chefs de portefeuilles afin de s'assurer que la GRJ est effectuée de manière appropriée. Il veille notamment à ce qu'une planification d'urgence soit faite dans les dossiers qui le requièrent et gère les interventions face aux risques juridiques qui se concrétisent.

Le conseiller juridique spécial en GRJ participe à la réunion quotidienne du sous-ministre en tant que point de contact principal en ce qui a trait à la GRJ, est membre du Comité du contentieux et préside Groupe du jeudi matin. Il est en relation directe avec le Secrétariat de l'équipe des SM sur la GRJ et exerce sur cet organisme un solide leadership en matière de GRJ.

Le conseiller juridique spécial est assisté d'un avocat, d'un parajuriste et de personnel de soutien.

55.6 Détermination des nouvelles tendances

Un des objectifs principaux du projet de GRJ est d'identifier les nouveaux dossiers de poursuite et les nouvelles questions litigieuses qui requièrent la participation du SPF. En effet, l'identification des tendances et des questions juridiques permet de mieux planifier les opérations à long terme au lieu de traiter les questions au cas par cas. Par exemple, cela permet d'allouer les ressources nécessaires en fonction des besoins, de cerner les modifications législatives à apporter et de souligner le besoin de nouvelles politiques et de nouveaux avis de pratique en matière de poursuites.

Il est particulièrement important de cerner les tendances lorsque les questions soulevées dans le cadre d'une poursuite transcendent les limites des divers portefeuilles, par exemple dans le cas d'un dossier comportant des éléments de droit pénal et de droit civil, ou encore dans le cas d'une poursuite en matière de réglementation qui toucherait les intérêts de plusieurs ministères. L'identification des tendances est également importante lorsque le dossier en cours est susceptible d'entraîner de nouveaux coûts importants ou une augmentation marquée des coûts engagés par le gouvernement, par exemple la rémunération par l'État de l'avocat de la défense.

55.7 ANNEXE « A » PLANIFICATION D'URGENCE

La planification de mesures d'urgence requiert l'élaboration de deux documents : « Évaluation des risques » et « Chemin critique. »

55.7.1 Évaluation des risques

Le document « Évaluation des risques » comporte deux parties. La première, intitulée « Contexte, » fournit de l'information d'ordre général sur le dossier, notamment l'historique et l'état actuel du dossier, les dates à retenir et la description des enjeux et des risques inhérents au dossier.

La deuxième partie du document a pour titre « Résultats possibles. » Toutes les conséquences réalistes y sont énumérées, l'éventualité de chacune est mesurée et la stratégie de gestion de chacun des résultats possibles est décrite. La stratégie de gestion touche des questions comme la conception d'un plan de communication, l'existence de groupes de travail pour gérer les résultats et la probabilité d'éventuels appels.

55.7.2 Chemin critique

Le document « Chemin critique » contient le plan d'action prévu en réponse à un événement majeur, la plupart du temps l'annonce de la décision. On y trouve une description des rôles et des responsabilités de toutes les personnes-clés qui participent à la gestion des résultats du dossier : qui fera quoi, à quel moment et de quelle manière. Par exemple, ce document fournit une description détaillée des mesures qui doivent être prises et qui les prendra : qui sera informé de la décision, comment les résultats seront communiqués aux autres participants, qui sera mis au courant et à quel moment. Le document contient aussi un calendrier relatif à l'exécution des tâches clés.

55.7.3 Plan de communication

Les communications constituent souvent une partie importante de la gestion des incidences de certains dossiers en droit pénal, étant donné qu'il importe d'assurer la sécurité publique et d'avoir la confiance du public en ce qui concerne l'administration de la justice. Par conséquent, des stratégies de communication sont souvent comprises dans le plan d'urgence. La responsabilité de préparer cette stratégie devrait revenir au personnel des communications, qui pourra l'élaborer en se fondant sur les renseignements fournis pas les avocats ou leurs gestionnaires.

55.8 ANNEXE « B » OBLIGATION DE RENDRE COMPTE

Des exigences redditionnelles spéciales sont prévues pour s'assurer que toute information pertinente est diffusée de façon efficace et que les cadres sont tenus informés des dossiers à incidence considérable et puissent en parler en connaissance de cause. Certains de ces comptes rendus ne requièrent qu'une réorganisation de l'information fournie dans le rapport d'analyse.

55.8.1 Rapports des prévisions

Les rapports des prévisions constituent le mécanisme par lequel le ministère informe les hauts fonctionnaires des développements dans les dossiers à risques élevés. Les avocats principaux sont chargés de mettre les hauts fonctionnaires au courant des événements marquants dans les dossiers à risques élevés (procès imminent, annonce d'une décision, détermination d'une peine et autres) dans le cadre d'un Rapport des prévisions soumis au Secrétariat de l'équipe des SM à l'adresse ewr.cases@justice.gc.ca.

À la lumière de l'information reçue dans le Rapport, le Secrétariat s'acquitte de ce qui suit :

  1. prépare la section « contentieux » du Rapport des prévisions hebdomadaire, envoyé chaque semaine au ministre, qui souligne les activités du contentieux les plus importantes prévues dans la semaine à venir.
  2. prépare le rapport Écran radar, distribué à l'échelle du Ministère, qui présente un aperçu plus large des activités prévues dans les dossiers à incidence considérable, ainsi que les décisions importantes rendues au cours de la semaine précédente;
  3. met à jour une base de données sur les dossiers à risques élevés, à partir de laquelle des rapports périodiques sont produits à l'intention des hauts fonctionnaires.

La date limite de soumission des rapports des prévisions est le jeudi à midi, heure d'Ottawa. Ces rapports peuvent être rédigés en français ou en anglais; s'il faut obtenir une traduction, c'est le Secrétariat qui s'en occupe. On peut obtenir des directives plus détaillées sur la présentation de ces rapports sur l'intranet du MJ ou du centre de GRJ du SFP.

Les rapports des prévisions doivent être approuvés par le directeur régional principal (pour les dossiers régionaux), par l'avocat général, Droit pénal ou par la SÉPSP (pour les dossiers traités par l'administration centrale). Un exemplaire de tous les nouveaux rapports devrait être envoyé en copie conforme au SPGA (droit pénal).

55.8.2 Mises à jour périodiques sur l'état du dossier

L'avocat principal chargé du dossier peut être appelé à présenter des mises à jour périodiques sur l'état des dossiers à risques élevés afin de s'assurer que l'information fournie dans les rapports sommaires préparés à l'intention des cadres et des élus est exacte et à jour.

55.8.3 Notes pour la période des questions (PQ)

Ces notes sont préparées à la demande du Cabinet du ministre, pour aider celui-ci à répondre aux questions à la Chambre des communes ou lors de mêlées de presse. Ces notes constituent un outil clé de responsabilisation pour le procureur général/ministre de la Justice. Une période des questions est tenue du lundi au jeudi à 14 h, et le vendredi à 11 h. Les notes figurent habituellement sur une seule page, où la question est brièvement décrite, le contexte est expliqué et des suggestions sont proposées en ce qui a trait aux commentaires du ministre, le cas échéant, sur la question. Le procureur de la Couronne (par exemple, l'avocat identifié comme personne-ressource sur la question dans le rapport des prévisions) rédige habituellement les notes PQ, qui nécessitent l'approbation de son gestionnaire et du SPGA (Droit pénal). De manière générale, les notes doivent parvenir au Cabinet du ministre avant 11 h 30 du lundi au jeudi et avant 9 h le vendredi.

55.9 ANNEXE « C » Structure ministérielle de la GRJ

55.9.1 Le Secrétariat de l'équipe des SM

L'Unité de l'analyse stratégique du Secrétariat de l'équipe des sous-ministres coordonne les renseignements sur les dossiers à risques élevés en vue de veiller à ce que les hauts fonctionnaires soient au courant des développements dans les dossiers importants. Cette unité établit des rapports hebdomadaires à l'intention du Ministre, de l'équipe de gestion du Ministère et de l'ensemble du Ministère, dans lesquels sont présentés les grands dossiers en matière contentieuse.

55.9.2 Groupe du jeudi matin

Le Groupe du jeudi matin est composé de représentants des divers portefeuilles. Le jeudi matin, le groupe se rencontre pour discuter de façon non officielle de la semaine à venir et pour échanger des renseignements concernant les questions et les dossiers visés par le système de rapport des prévisions. Les membres du groupe travaillent également à d'autres projets lorsque le besoin s'en fait ressentir, notamment sur le Rapport des activités à venir. Créé pour soutenir l'initiative de gestion des risques juridiques, le Groupe du jeudi matin est présidé par l'avocat spécial de GRJ. Le SPF est représenté à cette réunion.

55.9.3 Comité national du contentieux

Le Comité national du contentieux a la lourde charge de gérer les litiges importants auxquels le gouvernement du Canada est, ou devrait être, partie. À cet égard, le comité : examine tous les mémoires qui seront déposés devant la Cour suprême du Canada (et exceptionnellement, devant d'autres tribunaux); détermine si le procureur général du Canada doit intervenir dans une affaire instruite par la Cour suprême du Canada ou un autre tribunal; examine les autres questions importantes qui lui sont soumises par les chefs des portefeuilles. Ce comité est composé de chefs des portefeuilles, d'avocats plaidants principaux, de chefs des comités régionaux du contentieux et des représentants du ministre et du sous-ministre. Les rencontres ont lieu tous les mardis à 11 h, heure d'Ottawa, et la documentation connexe est distribuée le jeudi. Toute question soumise à l'examen du comité par le SPF doit être approuvée par le SPGA (Droit pénal). Les avocats qui désirent présenter une question au comité doivent consulter le coordonnateur des Poursuites pénales à la Cour suprême du Canada.

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