Partie VI POLITIQUE APPLICABLE À CERTAINS TYPES DE LITIGES Chapitre 25

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Table des matières


25 LES QUESTIONS INTÉRESSANT LE DROIT DES AUTOCHTONES

25.1 Introduction

Les questions intéressant le droit des Autochtones peuvent se poser quand une personne AutochtoneNote de bas de page 1 est accusée d'une infraction à une loi fédérale.

Des moyens de défense reposant sur des droits ancestraux ou issus de traités sont invoqués à l’encontre des accusations d’avoir pêché ou chassé illégalement en vertu de la Loi sur les Pêches, de la Loi sur la convention concernant les oiseaux migrateurs ou d'autres lois semblablesNote de bas de page 2. En vertu du paragraphe 91(12) de la Loi constitutionnelle de 1867, la réglementation de la pêche sur les côtes de la mer et à l'intérieur est de compétence fédérale. Habituellement, la chasse est de compétence provinciale. Toutefois, en vertu de l'article 132 de la Loi constitutionnelle de 1867, le Parlement et le gouvernement du Canada conservent tous les pouvoirs nécessaires pour remplir les obligations du Canada naissant de traités conclus avec les pays étrangers. La Convention concernant les oiseaux migrateurs de 1916 entre la Grande-Bretagne et les États-Unis est l'un de ces traités; en conséquence, la chasse aux oiseaux migrateurs est réglementée par la Loi sur la convention concernant les oiseaux migrateurs adoptée par le gouvernement fédéral.

Dans les territoires, les avocats qui représentent le Procureur général du Canada sont chargés des poursuites relatives aux infractions aux lois fédérales concernant la pêche et la chasse. Dans les provinces, les avocats qui représentent le Procureur général peuvent être chargés des poursuites relatives aux infractions à l'une ou l'autre des types de lois ou aux deux.

Les questions intéressant le droit des Autochtones sont soulevées de plus en plus comme moyens de défense à des accusations portées en vertu des lois fédérales, notamment le Code criminel (par ex. les dispositions sur les armes à feuNote de bas de page 3), la Loi sur l’accise ou la Loi sur les douanes.

La poursuite contre une personne Autochtone accusée d’infractions à des lois fédérales doit être traitée avec beaucoup de doigté, notamment pour les raisons suivantes :

  1. la pêche, la chasse ou les autres formes d'exploitation de la terre sont des éléments importants du mode de vie traditionnel des peuples Autochtones et elles peuvent être protégées par un traité ou par un droit ancestral;
  2. l'article 35 de la Loi constitutionnelle de 1982 reconnaissant et confirmant les droits « existants », ancestraux ou issus de traités, a conféré à ces droits une protection constitutionnelle;
  3. les décisions de la Cour suprême du Canada ont signalé que les droits ancestraux et issus de traités doivent être interprétés de façon libéraleNote de bas de page 4; et
  4. la Cour a également signalé que les rapports entre la Couronne et les peuples Autochtones du Canada sont de nature fiduciaire plutôt que contradictoireNote de bas de page 5.

Le présent chapitre expose les responsabilités dans le Ministère de la Justice en ce qui concerne les questions intéressant le droit des Autochtones et décrit les liens entre les divers centres de responsabilité.

25.2 La responsabilité dans le Ministère en ce qui a trait aux questions intéressant le droit des Autochtones

Le Sous-procureur général adjoint (Affaires Autochtones) est responsable, sur le plan fonctionnel, des questions intéressant le droit des Autochtones et du maintien d’un centre d'expertise (Section du droit des Autochtones) concernant toutes les questions de droit et de politiques juridiques intéressant l’ensemble du Ministère et du gouvernement. L'un des rôles importants du Sous-procureur général adjoint est de présider le Comité des questions Autochtones (CQA) qui est, au Ministère, le principal organisme de conseil sur les questions ayant trait au droit des Autochtones et de coordination des activités connexes.

La Section du droit des Autochtones est le centre d’expertise du Ministère et du gouvernement en matière de droit des Autochtones. Elle coordonne les positions juridiques adoptées par la Couronne dans les litiges intéressant les Autochtones dans le cadre des activités d’identification, d’analyse et de prestation de conseil. De concert avec les conseillers juridiques des unités des services juridiques, elle donne des avis sur les aspects juridiques et de politiques juridiques à la ministre de la Justice et aux conseillers ministériels, y compris aux conseillers juridiques des unités des services juridiques ministériels (USJ), aux plaideurs et à d’autres conseillers, au SPGA (Affaires Autochtones) et au Sous-ministre. L'Avocat général principal (Droit des Autochtones) est le directeur de la Section et le secrétaire du Comité des questions Autochtones.

Le Gestionnaire des litiges intéressant les Autochtones (GLIA) est un avocat général œuvrant au sein du Portefeuille des Affaires Autochtones et il se rapporte au Sous-procureur général adjoint. Il est responsable de la gestion stratégique de l’ensemble des litiges intéressant les Autochtones et il est le principal point de liaison au ministère de la Justice pour les affaires ayant trait aux litiges intéressant les Autochtones. Il promeut la communication interne sur les litiges Autochtones en veillant au maintien d’un inventaire national de la jurisprudence sur les questions Autochtones ainsi que d’autres types d’appuis informatiques nationaux.

La coordination des questions juridiques dans les litiges intéressant les Autochtones incombe à une équipe formée du Gestionnaire des litiges intéressant les Autochtones et de deux avocats-conseils agissant à titre de Coordonnateurs qui se rapportent au Gestionnaire des litiges intéressant les Autochtones. Un Coordonnateur, l’avocat-conseil principal du contentieux des services juridiques du ministère des Affaires indiennes et du Nord canadien (MAINC), s’intéresse plus particulièrement aux litiges dans lesquels le MAINC est le ministère principal. Le Coordonnateur des litiges intéressant les Autochtones qui fait partie de la Section du droit des Autochtones s’intéresse plus particulièrement aux litiges mettant en cause plusieurs ministères (par ex. lorsque le ministère principal n’est pas le MAINC) et/ou aux litiges ayant des répercussions à l’échelle de l’ensemble du gouvernement. La coordination des poursuites soulevant des questions intéressant le droit des Autochtones est généralement assurée par le Coordonnateur des litiges intéressant les Autochtones.

Le rôle du Coordonnateur est de consulter au sujet du droit des Autochtones dans toute procédure judiciaire, d’offrir des avis en matière juridique et politique du Ministère sur les questions intéressant le droit des Autochtones et d’utiliser les mécanismes existants au Ministère pour tenter de résoudre tout différend. Le Coordonnateur ne donne pas de directives aux procureurs de la Couronne au sujet de la conduite d’une affaire en particulier, mais il assure la communication avec les procureurs de la Couronne responsables des poursuites mettant en cause des questions intéressant le droit des Autochtones. Le Coordonnateur est une des portes d’entrée des procureurs de la Couronne aux unités de services spécialisés de consultation, notamment la Section du droit des Autochtones et la Section du droit administratif et constitutionnel.

La plupart des bureaux régionaux ont nommé un Chef de la Section du droit des Autochtones. Les bureaux chargés des litiges dans la Région de la capitale nationale ont nommé des personnes responsables de la liaison en matière de litiges intéressant le droit des Autochtones. Avec le Gestionnaire des litiges et les deux coordonnateurs, ces personnes forment le Groupe national de coordination des litiges intéressant les Autochtones. À l’occasion d’une conférence téléphonique hebdomadaire à l’échelle nationale et d’activités de suivi, chaque membre du Groupe national de coordination des litiges intéressant les Autochtones s’engage à partager l’information tant au niveau des bureaux régionaux qu’à l’échelle nationale. L’objectif du Groupe national de coordination est d’améliorer la compétence des avocats et de l’ensemble du ministère de la Justice pour qu’il y ait cohérence et excellence dans la conduite des litiges intéressant les Autochtones. Les poursuivants peuvent avoir accès à ces informations par l’entremise du Chef de la Section du droit des Autochtones ou de la personne responsable de la liaison dans leur bureau régional ou dans la RCN.

Le Comité des questions Autochtone (CQA) est le point de convergence pour les questions intéressant le droit des Autochtones. Il est composé notamment du Gestionnaire des litiges intéressant les Autochtones, des représentants de la Section du droit des Autochtones, de la Direction de la justice applicable aux Autochtones, des unités des services juridiques du ministère des Affaires indiennes et du Nord canadien et de plusieurs autres ministères, de la Section du droit public, de la Section du contentieux des affaires civiles, de la Section du droit civil et des bureaux régionaux. D'autres personnes au ministère de la Justice sont invitées lorsque des questions particulières les intéressent.

Le (CQA) assure la coordination des activités ministérielles en matière de droit des Autochtones. Quoique le Comité du contentieux ait essentiellement la responsabilité de chacun des litiges intéressant le droit des Autochtones, le CQA exerce des fonctions importantes et complémentaires dans ce domaine. Il joue un rôle semblable à celui du Comité de la Charte en s'occupant des questions importantes, sur le plan juridique et sur le plan des politiques, dans les litiges intéressant les Autochtones. Le Gestionnaire des litiges intéressant les Autochtones, de concert avec les représentants du Secteur du contentieux, peut soumettre des questions au CQA. Le Comité du contentieux peut également soumettre des questions au CQA.

Pour compléter les responsabilités du Portefeuille des Affaires Autochtones concernant les questions de droit des Autochtones, des cadres supérieurs peuvent être nommés pour prendre la responsabilité, d’un point de vue fonctionnel, des litiges intéressant le droit des Autochtones à l’échelle de l’ensemble du Portefeuille. Toutefois, le Sous-procureur général adjoint (droit pénal) conserve la responsabilité fonctionnelle pour les poursuites pénales et les services de contentieux connexes, y compris les litiges qui soulèvent des questions intéressant le droit des Autochtones. En outre, une personne a été désignée dans chaque bureau régional, pour assurer la liaison en matière de poursuites intéressant les Autochtones. L’on s’attend à ce que ces personnes collaborent étroitement avec les procureurs de la Couronne responsables de la conduite de chaque poursuite soulevant des questions intéressant le droit des Autochtones, ainsi qu’avec le Chef de la Section du droit des Autochtones de leur bureau régional et le Coordonnateur des litiges intéressant les Autochtones.

25.3 Consultation

Le domaine du droit des Autochtones est un sujet de responsabilité partagée. À l'occasion, il peut être difficile de tracer une ligne précise entre une question relevant uniquement du contentieux et une question de droit et de politique Autochtones. Par conséquent, il est essentiel qu'il y ait consultation entre les centres de responsabilité. Le ministère a élaboré un processus de consultation efficace pour assurer une stratégie et une approche uniformes en matière de poursuites qui contiennent des questions intéressant le droit des Autochtones.

Il est essentiel de prévoir le développement de nouvelles questions et de nouveaux arguments intéressant les Autochtones. L'avis préalable donne au Ministère le temps requis pour examiner comme il se doit et faire des recherches sur les questions soulevées et élaborer les positions appropriées. Comme les arguments reposant sur les droits des Autochtones soulevés en défense à des poursuites ont souvent une dimension parallèle aux litiges intentés en matière civile et dans le cadre des négociations, il est essentiel d’assurer la cohérence de l’approche. Les diverses exigences de la procédure en matière pénale et en matière civile (notamment les exigences concernant la communication de la preuve avant procès en matière pénale) peuvent potentiellement avoir un effet significatif sur les litiges en matière civile.

Par conséquent, le procureur de la Couronne doit informer la personne responsable de la liaison dans son bureau régional de toutes les poursuites intentées contre des personnes Autochtones ou des groupes d’Autochtones dans lesquelles on soulève des questions intéressant le droit des Autochtones. À son tour, la personne responsable de la liaison doit informer le Chef de la Section du droit des Autochtones et le Coordonnateur des litiges intéressant les Autochtones de toutes les poursuites de cette nature. Il est particulièrement important d’informer le Coordonnateur au sujet de l’état actuel les développements anticipés de ces dossiers, notamment des arguments invoqués en défense, des exigences en matière de recherches historiques ou autres, des réponses fédérales envisagées aux arguments de la défense (ébauches de mémoires et de factums) et des problèmes posés par ces affaires.

Le Coordonnateur avise les unités des services juridiques du ministère concerné (par exemple, Environnement Canada) et du ministère des Affaires indiennes et du Nord canadien de toutes les poursuites importantes intéressant le droit des Autochtones. Au besoin, le Coordonnateur consulte ces unités et les unités de services spécialisés de consultation (Droit des Autochtones, Droit administratif et constitutionnel, etc.).

Les procureurs de la Couronne chargés de poursuites comportant des questions intéressant le droit des Autochtones doivent se tenir bien informés des litiges importants dans ce domaine et des avis ministériels sur le plan juridique et sur le plan politique juridique en ce qui a trait aux Autochtones. Pour ce faire, ils peuvent communiquer régulièrement avec le responsable de la liaison dans la région et le Chef de la Section du droit des Autochtones qui sont chargés de veiller à la diffusion de l’information en matière de droit des Autochtones à l’intérieur du bureau régional, ils peuvent lire les documents et les avis présentés au CQA, et ils peuvent parler avec le Coordonnateur des litiges intéressant les Autochtones et/ou le Gestionnaire des litiges intéressant les Autochtones.

25.4 La participation et le point de vue des ministères-clients

Dans la mesure du possible, les procureurs de la Couronne chargés des poursuites comprenant des questions du droit des Autochtones devraient tenir compte du point de vue des ministères fédéraux intéressés par de telles poursuites. Sont inclus le ministère-client responsable (par exemple, l’Agence des douanes et Revenu Canada, si la poursuite concerne des accusations portées en vertu de la Loi sur les douanes) et le ministère des Affaires indiennes et du Nord canadien qui s’intéresse à tous les litiges impliquant des personnes ou des groupes Autochtones. Selon les questions soulevées, d’autres ministères peuvent prendre une part active à une poursuite en particulier. Par exemple, une question concernant l’accès à des terres de la Couronne soulevée dans une poursuite intentée relative à la chasse sur des terrains de la Défense nationale aura vraisemblablement beaucoup d’intérêt pour Patrimoine (Parcs) Canada.

Les unités des services juridiques de ces ministères peuvent aider les procureurs de la Couronne à prendre conscience des préoccupations en matière de politique de leurs ministères-clients et ils devraient être tenus au courant de l’évolution des dossiers à l’égard desquels ils ont manifesté un intérêt. Les procureurs de la Couronne peuvent communiquer avec ces unités directement ou par l'entremise du Coordonnateur des litiges intéressant les Autochtones. Ce dernier peut aider les procureurs de la Couronne à déterminer quels ministères fédéraux pourraient être affectés ou intéressés par les arguments qui seront présentés au nom du Procureur général.

Les procureurs de la Couronne peuvent avoir des problèmes à résoudre certaines questions intéressant le droit des Autochtones pour plusieurs raisons, notamment :

Dans ce cas, les procureurs de la Couronne doivent renvoyer la question au Chef du groupe des poursuites pénales ou au Directeur régional principal pour qu’elle soit tranchée. L’un ou l’autre peut renvoyer la question au Coordonnateur des litiges intéressant les Autochtones pour obtenir une aide additionnelle, au besoin.

En renvoyant la question au Coordonnateur, le Chef du groupe des poursuites pénales ou le Directeur régional devrait envoyer une copie de la dénonciation ou de l’acte ou du dossier de la poursuite, et résumer par écrit les aspects suivants du dossier :

Lorsque la question ne peut être résolue à ce niveau avec l’aide du Coordonnateur, elle peut être portée à l’attention du Gestionnaire des litiges intéressant les Autochtones pour être résolue par le Sous-procureur général adjoint (droit pénal), en consultation avec le Sous-procureur général adjoint (Affaires Autochtones).

En plus des consultations au niveau fédéral, les procureurs de la Couronne peuvent consulter les responsables des gouvernements provinciaux et territoriaux dans les cas applicables et appropriés. Les procureurs de la Couronne qui apprennent que des questions intéressant le droit des Autochtones sont soulevées dans une poursuites provinciales doivent transmettre cette information au Coordonnateur des litiges intéressant les Autochtones, et on peut leur demander de garder un lien avec leur homologue provincial au sujet de ces affaires.

25.5 Instructions et directives de l'administration centrale

En tout temps, le procureur de la Couronne est responsable de la conduite des poursuites au nom du Procureur général. S’il y a une différence d’opinion au sujet d’une question portant sur le droit des Autochtones entre le procureur de la Couronne et le ministère-client, la question doit être portée à l’attention du Chef du groupe des poursuites ou du Directeur régional principal. La plupart de ces divergences peuvent être résolues au niveau régional. Il est essentiel que toutes les parties agissent très rapidement pour tenter de résoudre ces divergences.

Toutefois, si la question ne peut être ainsi résolue, le Chef du groupe des poursuites ou le Directeur régional devrait conseiller au ministère-client de faire connaître ses préoccupations à l’unité des services juridiques ministériels de son administration centrale. Le Chef du groupe des poursuites ou le Directeur régional informe alors le Coordonnateur des litiges intéressant les Autochtones. Ceci permet au Coordonnateur, de concert avec les unités des services juridiques du ministère-client et d’autres avocats de Justice œuvrant dans les services spécialisés de consultation et d’unités de services juridiques, de faciliter l’élaboration de réponses et solutions appropriées.

Le Coordonnateur consulte le procureur de la Couronne, l’avocat du service juridique et le procureur du service spécialisé de consultation (en matière de droit des Autochtones et de droit public) pour élaborer une solution. Au besoin ou dans les cas opportuns, le Coordonnateur peut également consulter l’Avocat général (Droit des Autochtones), les Chefs des unités de services spécialisés de consultation, les Chefs des groupes des poursuites, les Chefs des sections du Droit des Autochtones et/ou le Gestionnaire des litiges intéressant les Autochtones. Le Coordonnateur peut faciliter une réunion interministérielle pour permettre l’échange d’opinions entre les ministères touchés (client / Justice / MAINC / autres). Le Coordonnateur s’assurera (par l’entremise du procureur de la Couronne) que toutes les recommandations ou solutions dégagées à l’issue de ces consultations sont acceptables pour le Chef du groupe des poursuites, le Directeur régional et le Sous-procureur général adjoint (droit pénal). Le procureur de la Couronne s’assurera (par l’entremise du Coordonnateur) que toutes les recommandations ou solutions sont acceptables pour le Gestionnaire des litiges intéressant les Autochtones et le Sous-procureur général adjoint (Affaires Autochtones).

Dans la plupart des cas, il ne sera pas nécessaire de procéder à des consultations autres que celles organisées par le Coordonnateur des litiges intéressant les Autochtones. Toutefois, dans de rares cas, il ne sera pas possible de trouver une solution dans le cadre des consultations. Le Coordonnateur devra alors informer l’Avocat général (Droit des Autochtones) et le Gestionnaire des litiges intéressant les Autochtones. Ce dernier avisera le Sous-procureur général adjoint (Affaires Autochtones) et le Sous-procureur général adjoint (droit pénal) qui conviendront de la démarche à suivre pour trouver une solution. Les Comités du contentieux ou de la Charte ou le Comité des questions Autochtones peuvent être appelés à examiner davantage la question. Si l’on ne trouve aucune solution, on pourra en dernier lieu en référer au Sous-ministre. Une fois que la question est enfin résolue, le Gestionnaire des litiges intéressant les Autochtones en informera le procureur de la Couronne, le Chef du groupe des poursuites et tous les autres conseillers juridiques ministériels en cause.

Si la question litigieuse se pose immédiatement avant ou pendant le procès, le processus de consultation devrait être entrepris avec diligence afin de s’assurer que l’accusé ne soit pas privé du droit à un procès dans un délai raisonnable.

25.6 Avis de question constitutionnelleNote de bas de page 6

Sur recommandation du Comité du contentieux, le Procureur général prend la décision d'intervenirNote de bas de page 7 ou non dans les litiges intéressant les Autochtones dans lesquels se posent des questions constitutionnelles.

Si un bureau régional reçoit un avis d'une question constitutionnelle concernant le droit applicable aux Autochtones, il en informe immédiatement le Coordonnateur des litiges intéressant les Autochtones et lui fait parvenir un exemplaire de l'avis et des documents connexes. Lorsque l’avis concerne un litige auquel le Procureur général n’est pas partie, le bureau régional fera également une recommandation préliminaire au sujet d’une intervention possible.

Sur réception de l’avis, le Coordonnateur consultera les parties appropriées au Ministère et, par l’entremise de leurs unités de services juridiques, les ministères susceptibles d’être touchés. Lorsque l’avis découle d’une poursuite provinciale, le Coordonnateur consultera le Sous-procureur général adjoint (droit pénal). Le Coordonnateur avisera le Directeur régional principal et les conseillers juridiques ministériels des conclusions ou des directives qui se dégagent du processus de consultation.

Lorsque l’on conclut que la recommandation en faveur de l’intervention du Procureur général est appropriée, le Directeur régional principal, le Sous-procureur général adjoint (droit pénal) ou le Sous-procureur général adjoint (Affaires Autochtones) peuvent transmettre au Comité du contentieux une recommandation d’intervenir. Le procureur de la Couronne préparera la documentation qui doit être fournie au Comité du contentieux. Le Coordonnateur aidera le procureur de la Couronne, sur demande.

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