Sondage du SPPC auprès des organismes d’enquête 2014 : Résultats concernant les orgamismes de réglementation

Contexte

Le Service des poursuites pénales du Canada (SPPC) a été créé en décembre 2006, avec l’entrée en vigueur de la Loi sur le directeur des poursuites pénales. Il remplace l’ancien Service fédéral des poursuites, qui faisait partie du ministère de la Justice du Canada. Le Directeur des poursuites pénales est chargé d’intenter des poursuites relatives à des infractions relevant de la compétence fédérale, et de fournir des conseils et du soutien juridiques aux organismes d’application de la loi dans le cadre des enquêtes qui peuvent mener à de telles poursuites. Ainsi, le SPPC collabore avec les organismes d’enquête des provinces et des territoires, notamment la GRC, les services de police provinciaux et municipaux, ainsi que les organismes de réglementation – les organes d’application de la loi des ministères et organismes fédéraux.

Pour être un service national de poursuites efficace, le SPPC doit collaborer étroitement avec les services de police et les organismes de réglementation à travers le pays. Ce faisant, le SPPC doit respecter leur indépendance tout en maintenant la sienne.

Favoriser les relations de travail axées sur la collaboration avec les organismes d’enquête constitue l’une des priorités organisationnelles continues du SPPC. Dans le cadre de l’atteinte de cet objectif, le SPPC s’est engagé à effectuer un suivi à son premier sondage auprès des organismes d’enquêteNote de bas de page 1, effectué en 2008, en cherchant à obtenir une rétroaction actualisée de la part de ses partenaires.

1.1 Objectifs et portée du sondage

Le sondage auprès des organismes d’enquête de 2014 visait à obtenir de la rétroaction sur avis juridiques et autres activités liées aux poursuites du SPPC auprès des services de police et des organismes de réglementation qui lancent la plupart des affaires pour lesquelles le SPPC intente des procédures. Ce sondage avait trois objectifs :

Le sondage était de portée nationale. Il s’adressait aux enquêteurs à tous les niveaux, et leur donnait une occasion de soumettre des pratiques exemplaires ou leurs préoccupations, en s’inspirant de leurs expériences. Le questionnaire du sondage mettait l’accent sur la prestation de services de consultation et de soutien juridiques du SPPC dans les poursuites réglementaires, ainsi que les activités de formation du SPPC et les engagements de ce dernier à l’égard du service.

On a demandé aux personnes ayant participé au sondage de fournir des renseignements quantitatifs sur la nature et la fréquence des différentes formes de services de poursuites et de formation qu’elles ont reçues, ainsi que leur connaissance des normes de service du SPPC. On leur a également demandé d’évaluer l’utilité des services de poursuites et de la formation, ainsi que la mesure dans laquelle les normes de service étaient respectées. Pour finir, on a invité les participants au sondage à formuler des commentaires sur les points forts des activités du SPPC liées aux poursuites, les stratégies d’amélioration possibles et, enfin, les normes de service et leur mise en place.

L’analyse des données quantitatives se limite à déterminer les tendances relatives à la nature, à la fréquence ou aux résultats des activités du SPPC liées aux poursuites. Il est important de noter que l’objectif de l’analyse quantitative n’était pas d’évaluer le rendement des procureurs du SPPC en tant que groupe, ou de comparer le rendement des procureurs d’un bureau régional à l’autre. En fait, cela n’aurait pas été possible étant donné le manque de représentativité de l’échantillon. On doit donc considérer les données comme étant exploratoires, et non comme représentatives des services de police concernés.

Les commentaires des répondants variaient en longueur, allant d’un simple mot ou d’une phrase à quelques paragraphes. On a analysé tous les commentaires pour définir l’éventail des thèmes, des pratiques exemplaires et des préoccupations soulevées, de même que les facteurs qui peuvent influencer les répercussions et les résultats des activités du SPPC. L’analyse qualitative ne visait pas à rendre compte de la fréquence des divers commentaires, ou à vérifier si l’interprétation des répondants ou leur description des événements était « exacte » ou « véridique ». Dans tous les cas, les données générées par le sondage ne nous auraient pas permis de tirer de telles conclusions. L’objectif consistait plutôt à comprendre la gamme de facteurs qui peuvent contribuer à plus ou moins d’incidence positive. Par conséquent, des commentaires fréquents n’ont pas nécessairement plus de valeur inhérente, en ce qui a trait à l’amélioration des connaissances ou de la compréhension, que des commentaires moins fréquents, voire uniques.

Comme on le démontrera ci-dessous, les opinions des répondants sur les répercussions et les résultats des activités du SPPC liées aux poursuites peuvent être influencées par un vaste éventail de facteurs, notamment leurs croyances à l’égard de la gravité des infractions sanctionnées et les solutions juridiques qui s’imposent, leur compréhension des rôles et responsabilités respectifs des enquêteurs et des procureurs dans le processus de justice pénale et, surtout, la nature et la fréquence de leurs interactions avec les avocats internes du SPPC et les mandataires.

Les principales constatations du sondage de 2014 sont présentées dans deux rapports distincts : le présent rapport destiné aux services de police, et un autre rapport destiné aux organismes de réglementation.

2.0 Répondants des organismes de réglementation

Un lien électronique vers le questionnaire du sondage a été envoyé par courriel aux membres des services d’application de la loi et d’enquête de l’Agence des services frontaliers du Canada (ASFC), de l’Agence du revenu du Canada (ARC), du Bureau de la concurrence (BC), d’Élections Canada (ÉC), d’Environnement Canada (EC), de Pêches et Océans Canada (MPO), d’Emploi et Développement social Canada (EDSC) et du Bureau du surintendant des faillites (SF).

L’échantillon est composé de 498 personnes. Le tableau 1 présente la répartition des répondants et des taux de réponse par organisme.

Tableau 1 – Répondants et taux de réponse par organisme
Organisme de réglementation Nbre/% de répondants au sondageNote de bas de page 2 Nbre de récipiendaires du sondage Taux de réponse
Total 498
(100 %)
1163
(100 %)
43 %
ASFC 71
(14,3 %)
126
(10,8 %)
56 %
Arc 26
(5,2 %)
38
(3,3 %)
68 %
BC 47
(9,4 %)
67
(5,8 %)
70 %
ÉC 4
(0,8 %)
10
(0,9 %)
40 %
EDSC 23
(4,6 %)
28
(2,4 %)
82 %
EC 129
(25,9 %)
293
(25,2 %)
44 %
POC 195
(39,2 %)
595
(51,2 %)
33 %
SF 3
(0,6 %)
6
(0,5 %)
50 %

Le taux de réponse a dépassé les 50 % pour tous les organismes de réglementation, à l’exception du MPO (33 %), d’ÉC (40 %) et d’EC (44 %). On constate que 65 % de l’ensemble des répondants des organismes de réglementation travaillaient pour PO (39 %) ou pour EC (26 %).

Les résultats quantitatifs relatifs aux caractéristiques et aux appréciations des répondants sont présentés au Tableau 2, qui apparait en annexe.

Près de la moitié (45 %) de l’ensemble des répondants, des organismes de réglementation travaillaient au sein de leur organisme depuis plus de dix ans, comparativement à 62 % des répondants de l’ARC, mais à seulement 27 % des répondants de l’ASFC et 29 % des répondants d’EC. En outre, plus des trois quarts (77 %) de tous les répondants des organismes de réglementation étaient des enquêteurs.

3.0 Poursuites relatives aux infractions réglementaires

La majorité (81 %) des répondants des organismes de réglementation avaient pris part à des enquêtes ou des poursuites réglementaires liées au SPPC au cours des douze mois précédant le sondage, comparativement à presque tous (96 %) les répondants du BCNote de bas de page 3.

Toutefois, seulement 25 % de l’ensemble des répondants avaient participé à des enquêtes ou des poursuites réglementaires une fois par semaine ou toutes les deux semaines, comparativement à 66 % des répondants du BC. La majorité (73 %) des répondants avaient participé à des enquêtes ou poursuites réglementaires au plus une fois par mois au cours des douze mois précédant le sondage, comparativement à 86 % des répondants du MPO; toutefois, seulement 33 % des répondants du BC s’inscrivaient dans cette catégorie.

3.1 Services de consultation et de soutien juridiques

3.1.1 Fréquence des services de consultation et de soutien

Selon le type de service de soutien signalé, entre 35 % et 68 % de l’ensemble des répondants des organismes de réglementation ont indiqué qu’ils avaient bénéficié occasionnellement ou fréquemment des services de consultation ou de soutien du SPPC au cours des douze mois précédant le sondage.

3.1.2 Utilité des services de consultation et de soutien

Selon le type de service de soutien reçu, entre 60 % et 72 % de l’ensemble des répondants des organismes de réglementation ont indiqué que le soutien était utile ou très utile .

3.2 Activités optimales en matière de poursuites réglementaires

En plus de répondre à des questions fermées sur la nature, la fréquence et les résultats des activités du SPPC en matière de poursuites, on a demandé aux membres des organismes de réglementation de faire part de leurs commentaires sur les points forts de ces activités ainsi que de leurs suggestions concernant d’éventuelles stratégies d’amélioration. Les commentaires ont révélé un niveau remarquable de cohérence en ce qui a trait aux attributs liés aux pratiques en matière de poursuite dont la présence a été jugée comme étant idéale, et l’absence comme étant problématique, parles répondants. En outre, ces attributs valent pour tous les organismes de réglementation et toutes les administrations, et ils sont semblables àceux qui sont ressortis du sondage auprès des organismes d’enquête réalisé parle SPPC en 2008. Voici ces attributs :

3.2.1 Rapidité et uniformité des services de consultation et de soutien juridiques

Les répondants des organismes de réglementation ont convenu que la prestation de services de consultation et de soutien juridiques peut contribuer à établir des pratiques plus optimales en matière d’enquête et à éviter des erreurs de droit susceptibles de compromettre une enquête ou une poursuite. Par contre, les répercussions de ces services varient selon les compétences particulières des procureurs du SPPCNote de bas de page 4.

3.2.2 Rapidité et uniformité des communications sur les exigences opérationnelles

Même si les commentaires formulés par les répondants des organismes de réglementation démontrent clairement les avantages des services de consultation et de soutien juridiques fournis par les poursuivants du SPPC, ils montrent également que ces connaissances et ces conseils ne suffisent pas. La communication continue et respectueuse est tout aussi importante, non seulement pour favoriser l’optimisation des pratiques d’enquête, mais aussi pour améliorer la compréhension qu’ont les enquêteurs et les poursuivants de leurs impératifs et défis respectifs et pour établir des relations de travail plus efficaces.

3.2.3 Rapidité des processus d’examen préalables et postérieurs à l’inculpation

L’examen préalable à l’inculpation ou « l’approbation des accusations » ont lieu au Québec, au Nouveau-Brunswick et en Colombie-Britannique. Dans ces administrations, les accusations ne peuvent être déposées que si elles sont approuvées au préalable par le procureur de la Couronne. Même si l’examen préalable à l’inculpation n’est pas requis dans les autres administrations, les accusations sont examinées après leurdépôt. Certains répondants d’EC et du MPO ont souligné l’importance de la rapidité des processus d’examen, notamment afin de maintenir l’effet dissuasif des accusations.

3.2.4 Consultation préalable au retrait/à la suspension des accusations ou à la conclusion des ententes de plaidoyer

L’examen préalable à l’inculpation ou « l’approbation des accusations » se produit au Québec, au Nouveau-Brunswick et en Colombie-Britannique. Dans ces administrations, les accusations peuvent être déposées seulement si elles sont approuvées par le procure ur. Même si l’examen préalable à l’inculpation n’est pas requis dans les autres administrations, les accusations font l’objet d’un examen après avoir été portées. Les avocats du SPPC doivent prendre en considération deux questions au moment de décider d’intenter ou pas une poursuite à la suite d’accusations : la preuve est-elle suffisante pour justifier l’initiation ou la continuation de la poursuite et, s’il y a lieu, une poursuite est-elle dans l’intérêt du public. En outre, il faut satisfaire à la norme de la preuve durant toutes les procédures, de la réception du rapport d’enquête à l’épuisement de tous les appels. Selon les commentaires des répondants, il ne faut pas minimiser l’importance de donner un préavis aux enquêteurs lorsque des accusations sont retirées ou suspendues.

3.2.5 Fermeté de l’approche adoptée par la poursuite

Au Canada, le rôle d’un procureur n’est pas d’obtenir des condamnations à tout prix, mais de présenter à un tribunal tous les éléments de preuve existants, utiles et recevables dont celui -ci a besoin pour établir la culpabilité ou l’innocence de l’accusé en fonction du bien-fondé de l’affaireNote de bas de page 8. Même si certains répondants avaient le sentiment que l’approche en matière de poursuite adoptée dans les affaires qu’ils ont lancées était suffisamment vigoureuse, d’autres ont observé une tendance à conclure des ententes de plaidoyer, ce qui donne lieu à des accusations moins graves et à des sentences moins sévères. »

3.3 Recours aux mandataires

En date du 31 mars 2016, le SPPC comptait 970 employés, 488 d’entre eux étant des avocats. En plus des procureurs à l’interne, le SPPC avait retenu les services de 186 cabinets d’avocats du secteur privé, ou 409 avocats nommés individuellement, à titre de mandataire. Le SPPC a recours à des mandataires dans les secteurs où il n’a pas de bureau régional ou dans le cas où il est difficile ou non rentable de confier l’affaire à un avocat interne.

Le questionnaire du sondage ne fait pas la distinction entre les services fournis par les procureurs internes et ceux fournis par les mandataires. Les distinctions entre les deux groupes ont été faites par les répondants eux-mêmes. Certains répondants des organismes de réglementation ont commenté positivement les activités liées aux poursuites accomplies par les mandataires, tandis que d’autres (surtout de l’AFSC et du MPO) se sont montrés plus critiques par rapport à ces activités, selon les mandataires avec qui ils avaient travaillé.

4.0 Activité de formation

4.1 Fréquence et thèmes de la formation

Seulement 26 % des répondants des organismes de réglementation avaient participé à des activités de formation du SPPC au cours des douze mois précédant le sondage, comparativement à 51 % des répondants de l’ASFC et 44 % des répondants d’EC; seulement 12 % des répondants du MPO et 14 % des répondants d’EDSC s’inscrivaient dans cette catégorie. Parmi les répondants du BC, aucun n’a indiqué avoir reçu une formation. Près des trois quarts (71 %) des répondants ayant reçu une formation n’avaient participé qu’à une seule activité de formation.

Les thèmes de formation les plus souvent mentionnés, en ordre d’importance, ont été la gestion de la divulgation de la preuve (41 %), les rôles respectifs des enquêteurs et des poursuivants (36 %), ainsi que la préparation des mandats de perquisition (30 %)Note de bas de page 9; seulement 4 répondants ont indiqué avoir reçu une formation sur les demandes et les autorisations d’écoute électronique.

4.2 Connaissances des formateurs et résultats de la formation

Selon le thème de formationNote de bas de page 10, 86 % à 95 % de l’ensemble des répondants ayant reçu une formation ont indiqué que les formateurs du SPPC étaient bien informés ou très bien informés . De même, 82 % à 93 % des répondants ayant reçu une formation ont indiqué que la formation avait été utile ou très utile pour améliorer leur compréhension de questions juridiques susceptibles d’avoir une incidence sur leur travail.

De 53 % à 77 % des répondants ayant reçu une formation ont attribué un score de 3 ou 4 sur une échelle à quatre points où 1 signifiait « pas du tout », et 4, « beaucoup », à la question de savoir dans quelle mesure la formation avait contribué à modifier leurs pratiques d’enquêteNote de bas de page 11. Les résultats obtenus pour chaque thème de formation sont indiqués ci -dessous, en ordre d’importance :

4.3 Approches optimales en matière de formation

Les commentaires des répondants sur les activités de formation du SPPC mettent en évidence les avantages concrets de la formation à laquelle ils ont participé, tant sur le plan individuel qu’organisationnel, ainsi que les modalités de formation qui peuvent optimiser ces avantages.

5.0 Normes de service du SPPC

En juin 2012, le SPPC a mis en place des normes de service qui établissent ce à quoi les services de police et les organismes d’enquête fédéraux peuvent s’attendre du SPPC pour ce qui est de questions telles que les heures normales de travail, le temps de réponse aux appels ou aux courriels, des demandes d’avis juridiques, l’examen de documents ou la formation. Elles précisent également quand ils peuvent s’attendre à être consultés par le SPPC.

Les commentaires et questions des répondants sur les normes de service laissent supposer que la capacité du SPPC de respecter les normes peut varier et dépendre, du moins en partie, des contraintes opérationnelles auxquelles est confronté le SPPC.

6.1 En guise de conclusion

L’un des objectifs principaux du sondage auprès des organismes d’enquête réalisé par le SPPC en 2014 était de définir des stratégies visant à promouvoir des relations de travail plus efficaces entre le SPPC et les organismes d’enquête. Selon l’analyse des résultats du sondage, il faudrait mettre en œuvre quatre stratégies principales en vue de renforcer la relation :

  1. Davantage de liaison et de formation à l’échelon de la première ligne et de la gestion
  2. Davantage de consultation préalable au retrait ou à la suspension des accusations ou encore à la conclusion des ententes de plaidoyer
  3. Renforcement du soutien dans le cadre de la préparation de la divulgation
  4. Précision et examen de certaines normes de service du SPPC

L’ensemble de ces stratégies nécessitent davantage de communication. Comme les répondants l’ont indiqué à maintes reprises dans leurs commentaires, les avantages d’une meilleure communication pour les organismes d’enquête et le SPPC incluent la multiplication des pratiques optimales d’enquête et de poursuite, des « produits de plus haute qualité », « moins de difficultés lors de l’instruction », des « économies de temps et de ressources » et, au bout du compte, des relations axées davantage sur la collaboration.

Un groupe de travail composé des procureurs fédéraux en chef et de membres du personnel de l’administration centrale a élaboré une « Réponse et plan d’action de la direction » (RPAD) qui présente la politique et les engagements en matière de service du SPP C, ainsi que les mesures concrètes que peuvent prendre les procureurs et les enquêteurs pour favoriser des relations de travail axées sur la collaboration. Le plan d’action a été approuvé par la haute direction et sera mise en œuvre au cours de l’exercice financier 2016-2017.

Tableau 2 – Récapitulation des résultats quantitatifs des organismes de réglementation
Répondants des organismes de réglementation Tous CB CBSA CRA EC EL EDSC FO SB
#/% des répondants par organisme de réglementation (OR) 100 %
(498)
9.4 %
(47)
14.3 %
(71)
5.2 %
(26)
25.9 %
(129)
0.8 %
(4)
4.6 %
(23)
39.2 %
(195)
0.6 %
(3)
% (Plus de dix ans au sein d’un OR) 45 % 41 % 27 % 62 % 29 % 0 % 39 % 62 % 0 %
% (Commentaires à titre d’enquêteur) 77 % 76 % 88 % 60 % 72 % 100 % 54 % 63 % 75 %
% (Commentaires à titre de gestionnaire d’enquêteurs) 28 %Note de bas de page 13 18 % 9 % 40 % 22 % 0 % 19 % 29 % 25 %
Enquêtes ou poursuites réglementaires
% (Participation à de telles enquêtes/poursuites dans les 12 derniers mois) 81 % 96 % 87 % 81 % 79 % 100 % 74 % 75 % 100 %
% (Participation à de telles enquêtes/poursuites aux semaines/deux semaines) 25 % 66 % 27 % 33 % 22 % 33 % 6 % 14 % 67 %
% (Participation à de telles enquêtes/poursuites pas plus qu’une fois par mois) 73 % 33 % 72 % 67 % 78 % 66 % 94 % 86 % 33 %
% (Prestation de service de consultation/soutien juridiques dans les douze derniers mois (parfois ou souvent))
Avis juridiques préalables ou postérieurs au dépôt d’accusations 68 % 63 % 63 % 81 % 72 % 75 % 64 % 68 % 33 %
Collaboration à la préparation des documents à divulguer 59 % 56 % 53 % 77 % 65 % 50 % 65 % 55 % 67 %
Orientation pour la préparation de mandats 40 % 39 % 40 % 40 % 60 % 25 % 24 % 32 % 0 %
Préparation des témoins appelés à comparaitre 35 % 27 % 33 % 45 % 36 % 50 % 41 % 35 % 67 %
% (Personnes qui ont coté les conseils ou le soutien juridique comme « utiles » ou « très utiles »)
Avis juridiques préalables ou postérieurs au dépôt d’accusations 72 % 51 % 71 % 94 % 80 % 100 % 53 % 71 % 100 %
Collaboration à la préparation des documents à divulguer 68 % 50 % 70 % 78 % 72 % 100 % 80 % 66 % 50 %
Orientation pour la préparation de mandats 68 % 50 % 69 % 72 % 76 % 0 % 40 % 67 % 50 %
Préparation des témoins appelés à comparaitre 60 % 36 % 60 % 76 % 67 % 100 % 88 % 56 % 100 %
Activités de formation
% (Personnes qui ont reçu une formation) 26 % 0 % 51 % % 24 % 44 % 25 % 14 % 12 % 33 %
Normes de service
% (Personnes qui ont été mises au fait des normes de service) 20 % 9 % 14 % 12 % 21 % 0 % 5 % 28 % 0 %
% (Personnes qui ont indiqué queles normes de service ont été respectées (souvent ou parfois))
Réponse aux courriels dans les trois jours ouvrables 76 % 87 % 87 % 88 % 76 % 67 % 66 % 69 % 67 %
Réponse aux appels dans un délai d’un jour ouvrable 69 % 75 % 82 % 88 % 68 % 33 % 67 % 62 % 67 %
Communication avec l’organisme avant la suspension, le retrait ou le plaidoyer 57 % 38 % 54 % 56 % 58 % 33 % 62 % 62 % 66 %
Examen des documents dans les quinze jours ouvrables 54 % 43 % 53 % 60 % 61 % 33 % 57 % 52 % 0 %
Communication avec l’organisme sur la nécessité de temps supplémentaire 49 % 38 % 40 % 60 % 54 % 33 % 62 % 49 % 33 %
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