Sondage auprès des organismes d’enquête dans les territoires réalisé par le SPPC en 2008 : Compte rendu des constatations et des conclusions

1. Contexte et objet du sondage

En 2008, le Service des poursuites pénales du Canada (SPPC) a réalisé à l’interne un sondage d’envergure nationale auprès des organismes d’enquête qui lui acheminent la majorité de ses dossiers de poursuites. Il s’était alors engagé à donner une rétroaction aux participants une fois qu’il aurait terminé l’analyse des résultats. Le présent compte rendu permet de respecter cette promesse et d’engager la communication et les échanges entre le SPPC et les organismes d’enquête dans les territoires.Note de bas de page 1

Le SPPC a été créé en décembre 2006, avec l’entrée en vigueur de la Loi sur le directeur des poursuites pénales. Il remplace l’ancien Service fédéral des poursuites (SFP), qui faisait partie du ministère de la Justice. Le directeur des poursuites pénales s’occupe des poursuites qui relèvent de la compétence fédérale et donne des conseils en matière de poursuites aux organismes d’application de la loi dans le cadre des enquêtes qui peuvent mener au dépôt d’accusations. Dans les territoires, cette compétence englobe les poursuites engagées pour des infractions au Code criminel de même qu’à la Loi réglementant certaines drogues et d’autres substances et à d’autres lois fédérales.

Dans les territoires, le mandat du SPPC amène donc les poursuivants à collaborer avec la GRC et les services d’application de la loi de différents ministères et organismes fédéraux, dont Environnement Canada, Pêches et Océans Canada, Santé Canada et les Affaires indiennes et du Nord Canada. Le SPPC compte des bureaux au Yukon (Whitehorse), dans les Territoires du Nord-Ouest (Yellowknife et Inuvik) ainsi qu’au Nunavut (Iqaluit). Son administration centrale est située à Ottawa.

La majeure partie des employés du SPPC sont des poursuivants. Toutefois, dans les territoires, le SPPC retient aussi les services de coordonnateurs de témoins de la Couronne, qui ont pour rôle d’expliquer le processus pénal aux victimes et aux témoins, de les préparer à témoigner et, au besoin, de combler le fossé culturel qui existe entre les poursuivants, qui viennent généralement du « Sud » (c'est-à-dire des provinces), et les victimes et témoins du Nord.

Le SPPC s’appuie également sur des mandataires du secteur privé qui s’occupent des poursuites au nom du gouvernement du Canada. En règle générale, le SPPC fait appel à des mandataires dans les régions où il ne possède pas de bureau régional et lorsqu’il est difficile ou non rentable de confier l’affaire à un procureur à l’interne. Bien qu’un nombre élevé de dossiers leur soit confié dans le Sud, les mandataires sont rarement employés dans le Nord. Les bureaux régionaux du Nord font plutôt appel, quoiqu’à des degrés variables, à des membres de l’« Équipe volante » composée de procureurs œuvrant dans les bureaux du SPPC du Sud.

Le sondage effectué en 2008 auprès des organismes d’enquête constitue une première tentative de la part du SPPC en vue d’obtenir une rétroaction au sujet de ses services. Il visait trois objectifs:

Des sondages différents ont été réalisés dans les provinces et les territoires à cause des caractéristiques propres aux poursuites dans les régions nordiques. Notamment, les bureaux régionaux du Nord assurent la majeure partie de leurs services dans le cadre des cours de circuit. Cependant, le nombre de communautés et leur isolement diffèrent d’un territoire à l’autre. Par exemple, le bureau régional du Yukon dessert 13 communautés par cour de circuit, en plus de Whitehorse. Toutes les communautés se trouvent à une distance de deux à cinq heures de voiture, sauf Old Crow, qui n’est accessible que par les airs. Dans les Territoires du Nord-Ouest, la cour de circuit se déplace dans les 19 communautés qui relèvent du bureau régional et à Yellowknife. Tous ces endroits, avec deux exceptions, ne sont accessibles que par la voie des airs. La géographie pose les plus gros défis au Nunavut où les procureurs ne peuvent se rendre dans les 26 communautés que par avion, sauf pour la base principale située à Iqaluit.

Outre les difficultés engendrées par les aspects géographiques, les territoires connaissent les taux les plus élevés d’infractions au Code criminel de tous les ressorts au Canada. De plus, on retrouve sur les rôles des tribunaux un nombre de dossiers de violence conjugale et d’agressions sexuelles supérieur à la moyenne canadienne, particulièrement au Nunavut, suivi à cet égard des Territoires du Nord-Ouest et du Yukon. Les habitants des régions du Nord sont aussi aux prises avec des problèmes plus fréquents de nature sociale et économique ou liés à la santé découlant de facteurs comme les répercussions multi-générationnelles des pensionnats, de la perte de la culture et de la langue, de la pénurie de logements et du surpeuplement, de l’absence d’éducation formelle et de formation professionnelle, du taux de chômage élevé et de la toxicomanie.

2. Questionnaire

Le questionnaireNote de bas de page 2 portait sur tout l’éventail des services du SPPCdans les territoires: poursuites en vertu du Code criminel, en matière de drogues, de crime organisé et d’infractions réglementaires, conseils juridiques généraux, liaison et formation. À partir d’une échelle à cinq degrés, les répondants devaient qualifier chaque service reçu selon qu’il était faible, acceptable, bon, très bon ou excellent. Cette évaluation reposait notamment sur les aspects suivants:

Les répondants ont aussi été invités à transmettre leurs commentaires écrits sur les points forts des services du SPPC pour chacun de ces aspects puis à proposer des stratégies possibles en vue de les améliorer. En dernier lieu, ils pouvaient préciser toute autre activité relative aux poursuites à laquelle le SPPC devrait participer et émettre tout autre commentaire qu’ils jugeaient pertinent.

3. Répondants

Le questionnaire a été posté aux organismes d’enquête des territoires en février 2008. Les documents étaient adressés aux officiers responsables des détachements et des unités spécialisées de la GRC ainsi qu’aux directeurs et au personnel de première ligne des organismes d’enquête. La liste d’envoi a été dressée à partir de l’Annuaire national 2007 du Centre d’information de la police canadienne et des commentaires des bureaux régionaux du Nord.

Sur les 175 questionnairesNote de bas de page 3 qui ont été postés, 58 ont été retournés au SPPC dûment remplis, ce qui donne un taux de réponse global de 33%, donc considérablement supérieur au taux généralement obtenu dans le cadre de sondages envoyés par la poste, soit 15%. Cela montre à quel point les membres de la GRC et les autres enquêteurs fédéraux étaient désireux de fournir une rétroaction au SPPC.

Les répondants n’étaient pas répartis de manière égale entre les territoires: à peu près la moitié d’entre eux se retrouvaient au Yukon, tandis qu’environ le tiers et le cinquième du nombre total de questionnaires ont été reçus des Territoires du Nord-Ouest et du Nunavut, respectivement. Neuf répondants sur dix évoluaient dans la GRC. Les autres appartenaient à d’autres organismes d’enquête fédéraux, c'est-à-dire Environnement Canada, Pêches et Océans Canada, Santé Canada et le MAINC.

Le tiers des répondants avaient des contacts hebdomadaires avec le SPPC, alors qu’à peu près le cinquième en avait toutes les deux semaines (n=11), mensuellement (n=11) ou moins d’une fois par mois (n=10). Les communications avec les avocats du SPPC étaient plus fréquentes dans les territoires que dans les provinces.

Les poursuites en vertu du Code criminel et la prestation de conseils juridiques générauxNote de bas de page 4 étaient les services les plus souvent utilisés, car neuf répondants sur dix y avaient eu recours durant l’année précédant le sondage. Les deux tiers des répondants ont indiqué qu’ils avaient engagé une poursuite en matière de drogues et la moitié qu’ils avaient participé à des activités de liaison. Moins du tiers des répondants ont répondu avoir engagé une poursuite réglementaire et seulement le cinquième avoir participé à des activités de formation.

4. Analyse quantitative de l’évaluation des services du SPPC par les répondants

Compte tenu du petit nombre de répondants issus de chaque territoire, les notes attribuées aux services du SPPC ont été consolidées pour l’ensemble du Nord.L’analyse de ces données, qui met l’accent sur les statistiques descriptives, permet de constater que certains aspects des services offerts par le SPPC, relativement aux infractions au Code criminel, aux poursuites en matière de drogues et d’infractions réglementaires,Note de bas de page 5 recevaient généralement une évaluation positive, alors que c’était le contraire pour d’autres, et ce, dans tous les domaines de poursuites.Note de bas de page 6

Les répondants étaient partagés quant à la qualité des conseils juridiques (généraux) dans l’ensemble et aux délais de réponse,Note de bas de page 8 un nombre à peu près égal d’entre eux ayant une opinion négative ou positive de ces services.Note de bas de page 9 Cependant, la cohérence et l’utilité des conseils reçus avaient été généralement appréciées.

5. Analyse qualitative des commentaires des répondants au sujet des services du SPPC

Les commentaires étaient de longueur variable: il pouvait s’agir d’un seul mot ou de quelques paragraphes. On a retranscrit tous les commentaires dans un tableau afin de les analyser et de cerner tous les thèmes qui étaient abordés, les similitudes et les différences dans la façon dont ils étaient formulés de même que les conséquences qu’ils avaient sur les perceptions du répondant face aux services du SPPC et les stratégies proposées pour les améliorer.

Les commentaires ont mis en lumière une uniformité remarquable des considérations qui influent sur les perceptions des répondants, que ce soit positivement quand elles sont présentes ou négativement quand elles ne le sont pas. En outre, c’est vrai pour tous les domaines de poursuites ou tous les services, pour tous les organismes d’enquête et toutes les régions dans tous les territoires. Voici lesquels:

Il est important de rappeler que l’analyse qualitative n’a pas pour but d’expliquer la fréquence de divers commentaires ni de déterminer si l’interprétation ou la description que font les répondants des événements sont « exactes » ou « fondées ». De toute manière, les données tirées du sondage ne nous permettraient pas de le faire. Nous visons plutôt à comprendre quels facteurs expliquent les perceptions sous-tendant les commentaires reçus. Par conséquent, les observations ou les perceptions formulées à maintes reprises ne possèdent pas nécessairement plus de valeur en soi à cet égard que les commentaires émis moins souvent ou même une seule fois.

Comme nous le verrons, les commentaires des répondants peuvent dépendre de toute une gamme de facteurs, notamment leur connaissance et leur compréhension des questions relatives à la justice dans le Nord, leurs croyances et leurs attitudes à l’égard des infractions sanctionnées et le genre de réponse légale à appliquer selon eux, leur compréhension du rôle du poursuivant dans le système de justice pénale, leurs interactions concrètes avec des procureurs du SPPC ainsi que la mesure dans laquelle cette expérience avait répondu à leurs besoins et à leurs attentes. C’est pourquoi il arrive plus d’une fois que les perceptions divergent à propos des mêmes services. Il faut s’y attendre, compte tenu de la dynamique complexe présente dans n’importe quelle relation de travail et des caractéristiques individuelles, organisationnelles et juridiques en jeu.

5.1 Perceptions face à la qualité et à l’uniformité des connaissances et des conseils juridiques des poursuivants du SPPC

Selon les répondants, c’est grâce à leur connaissance du Code criminel, des lois réglementaires, des précédents et des questions liées à la Charte de même qu’à leur compréhension des règles et procédures régissant les poursuites en matière de drogues, de crime organisé et d’infractions réglementaires que les poursuivants du SPPC peuvent donner des conseils et apporter une aide pratique en droit aux enquêteurs. Plus précisément:

Les commentaires montrent aussi que les perceptions des répondants à l’égard des services du SPPC peuvent dépendre de la nature des conseils juridiques reçus. Par exemple, un agent de la GRC avait une opinion positive parce que ces conseils avaient permis d’améliorer le taux de déclarations de culpabilité. Un autre agent de la GRC, dont l’évaluation était généralement négative, avait critiqué le fait que les conseils juridiques n’avaient pas nécessairement donné lieu à l’engagement de poursuites.

5.2 Communication, liaison et formation

Bien que les connaissances et les conseils juridiques des poursuivants du SPPC jouent un rôle déterminant pour engendrer une perception positive face aux services offerts, on constate par ailleurs que ces deux aspects ne sont pas suffisants: la communication et la liaison continues sont considérées comme tout aussi importantes, non seulement afin de promouvoir des pratiques d’enquête optimales, mais aussi pour mettre en place des relations de travail efficaces entre les enquêteurs et les procureurs. Bien évidemment, une communication suivie est particulièrement ardue dans les territoires où les rencontres en personne ont souvent lieu, uniquement quand la cour de circuit siège. Néanmoins:

Seulement 11 répondants ont signalé qu’ils avaient reçu de la formation en bonne et due forme durant l’année qui a précédé l’enquête. Toutefois, les commentaires portent à croire qu’ils bénéficient souvent d’une formation informelle dans le cadre de leurs interactions avec les avocats du SPPC qui suivent les cours de circuit. Comme l’a précisé un membre de la GRC, le besoin de formation – peu importe la forme qu’elle prend – est particulièrement marqué à cause des nombreux départs à la retraite et de la présence de policiers peu expérimentés dans une bonne partie des détachements de la GRC dans le Nord.

5.3 Gestion des dossiers

Les procureurs du SPPC doivent tenir compte de deux choses quand ils décident qu’une personne sera ou non inculpée: la preuve justifie-t-elle de déposer des accusations ou d’y donner suite et, le cas échéant, est-il dans l’intérêt public de le faire? Leur rôle ne consiste pas à obtenir une déclaration de culpabilité à tout prix, mais à présenter au tribunal tous les éléments de preuve disponibles, pertinents et recevables nécessaires pour lui permettre de déterminer si l’accusé est coupable ou innocent.

Lorsqu’ils ont indiqué de quelle manière le travail du SPPC pourrait être amélioré, plusieurs répondants des trois territoires issus de la GRC ont mentionné l’approche choisie par les poursuivants de même que le processus d’examen post-inculpatoire. Notamment:

6. Stratégies possibles pour améliorer les services du SPPC

On constate une grande uniformité, tant au sein d’un même territoire que d’un territoire à l’autre, au chapitre des stratégies proposées pour améliorer les services du SPPC. En outre, la plupart des suggestions s’apparentent à celles qu’ont formulées les participants aux consultations sur la justice dans le Nord effectuées au Yukon, dans les Territoires du Nord-Ouest et au Nunavut au printemps 2006.Note de bas de page 10 Il y a par exemple l’augmentation des ressources humaines et financières affectées au SPPC – c’était la suggestion de loin la plus fréquente – une communication, une liaison et une formation plus suivies et l’amélioration du processus de gestion des dossiers.

6.1 Affectation de ressources humaines et financières accrues au SPPC

Les répondants ont fait valoir à plusieurs reprises qu’il était nécessaire d’accroître les ressources humaines et financières du SPPC. À leur avis, en affectant un plus grand nombre de procureurs aux trois territoires, il serait possible d’atténuer les pressions que subissent actuellement les membres du personnel en raison des lourdes charges de travail, des longues heures, des déplacements réguliers vers des petites communautés isolées et des taux élevés d’infractions violentes. Comme leurs homologues de la GRC l’ont indiqué dans les consultations sur la justice dans le Nord, ils espéraient que cela permettrait aux avocats de se rendre dans leurs communautés avant les dates de comparution pour ainsi avoir plus de temps pour rencontrer les enquêteurs afin de discuter des points juridiques en jeu, susceptibles d’influer sur l’issue d’une poursuite, de se préparer à l’audience puis de rencontrer les victimes et les témoins.

Les participants aux consultations sur la justice dans le Nord espéraient également que l’apport de ressources permettrait aux bureaux régionaux d’envoyer, sur une base régulière, deux poursuivants sur les circuits et d’affecter plus souvent les mêmes poursuivants aux mêmes communautés. Ils ont convenu que cela permettrait aux procureurs de passer à travers une plus grande partie du rôle dans chaque circuit et de mieux comprendre les communautés qu’ils desservent.

Les avocats et les gestionnaires du SPPC ayant participé à ces consultations étaient d’accord pour dire que la dotation des bureaux du Nord continue d’être le principal défi à surmonter et la grande priorité si l’on veut améliorer les services en matière de poursuites.

6.2 Intensification de la communication, du travail de liaison et de la formation

Étant donné l’importance d’une communication, d’une liaison et d’une formation continues en vue de favoriser le recours à des pratiques d’enquêtes optimales et de jeter les bases de relations de travail fructueuses entre les poursuivants et les enquêteurs, les répondants ont réclamé une intensification des efforts déployés à ce chapitre.

Compte tenu que le SPPC est responsable des poursuites relatives aux infractions au Code criminel dans les territoires, bon nombre de participants aux consultations sur la justice dans le Nord ont réclamé que les poursuivants s’engagent plus à fond dans des activités d’approche communautaire. Ils appuyaient donc le fait d’obliger les avocats du SPPC à rencontrer les membres des comités de justice communautaire, là où ils existent, avant et après les comparutions.

Toutefois, certains poursuivants du SPPC qui ont participé aux consultations se sont demandé si leur participation plus étroite à la vie des communautés ne risquait pas de nuire à leur indépendance dans le système de justice. Bien qu’ils aient reconnu le bien-fondé de s’impliquer davantage dans les communautés, ils ont souligné que ces activités d’approche devaient tenir compte de la nécessité de garder leur indépendance contre toute forme d’ingérence, de nature politique ou autre.

6.3 Processus de gestion des dossiers plus efficace

Les répondants ont souvent répété que l’examen sans délai des dossiers par les procureurs de la Couronne leur permettrait de relever les lacunes et les faiblesses dans le travail des enquêteurs ou les problèmes relatifs à un dossier. En outre, les policiers de la GRC ayant participé aux consultations sur la justice dans le Nord ont souligné qu’il serait bénéfique pour les victimes que cet examen soit fait dès le début du processus, car il accélérerait la prise d’une décision au sujet du dépôt d’accusations. Ils ont rappelé que ce serait profitable pour les tribunaux également, vu que l’examen amène souvent un règlement plus rapide d’un dossier, ce qui raccourcit les délais et ne mobilise pas autant les rares ressources.

Les poursuivants du SPPC qui ont participé aux consultations sur la justice dans le Nord ont souligné d’emblée la valeur de l’examen rapide de tous les dossiers par un procureur de la Couronne, particulièrement lorsqu’il y a de graves allégations de violence et de sévices sexuels. Ils ont souligné cependant qu’en ce moment, à cause de la charge de travail, cet examen se déroule souvent près de la date du procès.

7. Conclusions

Même si l’ensemble du personnel qui évolue au sein du système de justice pénale – les policiers, les procureurs de la Couronne, les avocats de la défense et les juges – fait face à des défis bien particuliers dans les trois territoires, les points soulevés par les membres de la GRC et d’autres organismes d’enquête fédéraux dans le sondage du SPPC étaient très similaires à ceux qu’ont mentionnés leurs homologues des provinces.

Les résultats du sondage, tant dans les provinces que dans les territoires, nous indiquent plusieurs pistes pour orienter nos efforts, c'est-à-dire les connaissances et les conseils juridiques des poursuivants du SPPC, la communication, la liaison et la formation, divers aspects du processus de gestion des dossiers. Toutefois, ils ne nous donnent pas de mesures concrètes du rendement de l’organisation dans chacun de ces domaines ni des facteurs qui peuvent influer sur les niveaux de rendement. Par conséquent, il est nécessaire de continuer à documenter les activités et les résultats du SPPC, de mettre en œuvre d’autres stratégies pour améliorer le rendement là où c’est nécessaire et de resserrer les mécanismes de surveillance des améliorations apportées (ou d’expliquer leur absence). Les prochaines étapes possibles comprennent les suivantes:

Annexe 1: Graphiques

Graphique 1 : Perceptions relatives aux poursuites en vertu du Code Criminel (N=51)

Graphique 1 : Perceptions relatives aux poursuites en vertu du Code Criminel (N=51)

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Graphique 2 : Perceptions relatives aux poursuites en matière de drogues(N=39)

Graphique 2 : Perceptions relatives aux poursuites en matière de drogues(N=39)

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Graphique 3 : Perceptions relatives aux poursuites en matière d’infractions réglementaires (N=17)

Graphique 3 : Perceptions relatives aux poursuites en matière d’infractions réglementaires (N=17)

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Graphique 4 : Perceptions relatives aux conseils juridiques généraux (N=51)

Graphique 4 : Perceptions relatives aux conseils juridiques généraux (N=51)

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Graphique 5 :  Perceptions relatives au travail de liaison (N=30)

Graphique 5 : Perceptions relatives au travail de liaison (N=30)

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