Sondage auprès des organismes d’enquête dans les provinces réalisé par le SPPC en 2008 : Compte rendu des constatations et des conclusions

1. Contexte et objet du sondage

En 2008, le Service des poursuites pénales du Canada (SPPC) a réalisé à l’interne un sondage d’envergure nationale auprès des organismes d’enquête qui lui acheminent la majorité de ses dossiers de poursuites. Il s’était alors engagé à donner une rétroaction aux participants une fois qu’il aurait terminé l’analyse des résultats. Le présent compte rendu permet de respecter cette promesse et d’engager la communication et les échanges entre le SPPC et les organismes d’enquête dans les provinces.Note de bas de page 1

Le SPPC a été créé en décembre 2006, avec l’entrée en vigueur de la Loi sur le directeur des poursuites pénales. Il remplace l’ancien Service fédéral des poursuites (SFP), qui faisait partie du ministère de la Justice. Le directeur des poursuites pénales s’occupe des poursuites qui relèvent de la compétence fédérale et donne des conseils en matière de poursuites aux organismes d’application de la loi dans le cadre des enquêtes qui peuvent mener au dépôt d’accusations. À ce titre, il collabore avec des organismes d’enquête de tout le Canada, que ce soit la GRC, les services de police municipale et provinciale ou les services d’application de la loi de différents ministères et organismes fédéraux.

Le SPPC compte 11 bureaux régionaux et cinq bureaux secondaires d’un océan à l’autre; son administration centrale est située à Ottawa. La majeure partie de ses employés sont des poursuivants, mais il retient aussi les services de mandataires du secteur privé qui s’occupent des poursuites au nom du gouvernement du Canada. Le SPPC fait appel à des mandataires dans les régions où il ne possède pas de bureau régional et lorsqu’il est difficile ou non rentable de confier l’affaire à un procureur à l’interne.

Le sondage effectué en 2008 auprès des organismes d’enquête représente une première tentative de la part du SPPC en vue d’obtenir une rétroaction au sujet de ses services. Il visait trois objectifs:

Des sondages différents ont été réalisés dans les provinces et les territoires à cause des caractéristiques propres aux poursuites dans un contexte nordique.

2. Questionnaire

Le questionnaireNote de bas de page 2 portait sur tout l’éventail des services du SPPC: poursuites en matière de drogues, de crime organisé et d’infractions réglementaires, conseils juridiques généraux, liaison et formation. À partir d’une échelle à cinq degrés, les répondants devaient qualifier chaque service reçu selon qu’il était faible, acceptable, bon, très bon ou excellent. Cette évaluation reposait notamment sur les aspects suivants:

Les répondants ont aussi été invités à transmettre leurs commentaires écrits sur les points forts des services du SPPC pour chacun de ces aspects puis à proposer des stratégies possibles en vue de les améliorer. En dernier lieu, ils pouvaient préciser toute autre activité relative aux poursuites à laquelle le SPPC devrait participer et émettre tout autre commentaire qu’ils jugeaient pertinent.

3. Répondants

Le questionnaire a été posté aux organismes d’enquête des provinces en février 2008. Les documents étaient adressés aux officiers responsables et aux directeurs des organismes d’enquête. La liste d’envoi a été tirée du répertoire 2007 du Centre d’information de la police canadienne et comprenait les détachements de la GRC, les corps de police provinciaux et municipaux ainsi que les services de police spécialisés dans différents domaines, comme la drogue et les gangs, le crime organisé, les crimes graves et le blanchiment d’argent.

Il a également été posté aux services d’application de la loi et d’enquête de ministères et organismes fédéraux comme l’Agence de services frontaliers du Canada (ASFC), l’Agence du revenu du Canada (ARC), le ministère de la Défense nationale (MDN), Environnement Canada (EC), Pêches et Océans Canada, Parcs Canada, Transports Canada et certains membres du Bureau de la concurrence à Industrie Canada.

Le bassin final de répondants totalisait donc 380 organismes, pour un taux de retour de presque 35%. Voilà qui est considérablement supérieur au taux généralement obtenu dans le cadre de sondages envoyés par la poste, soit 15%, ce qui montre que les enquêteurs souhaitaient vivement fournir une rétroaction au SPPC.

Les répondants n’étaient pas répartis de manière égale entre les provinces. Ils étaient plus nombreux en Ontario où l’on retrouve près du quart de l’échantillon (24%). On ne retrouve qu’environ 15 % de l’échantillon dans chacune des provinces de l’Ouest, soit 14 % en Alberta, 16 % en Saskatchewan et 16 % en Colombie-Britannique. La participation a été beaucoup moins forte au Manitoba, au Québec et dans la région de l’Atlantique, chacune de ces provinces comptant pour 8 % des réponses ou moins.

Quatre répondants sur cinq appartenaient à un service de police, dont la GRC (58 %), des services de police municipaux (20 %) et la Police provinciale de l’Ontario (9%).Note de bas de page 3 Un nombre bien moins important de répondants (14 %) faisaient partie d’un service d’application de la loi d’un ministère ou organisme fédéral. Les 53 répondants de ces services se répartissaient comme suit: 20 pour l’ASFC, 12 pour le MDN, 7 pour le Bureau de la concurrence, 7 pour l’ARC, 2 pour EC, 2 pour Parcs Canada, 2 pour Transports Canada et 1 pour le Canadien Pacifique.

Les répondants se partageaient à peu près également en trois groupes pour ce qui est de la fréquence de leurs contacts avec le SPPC: grosso modo, le tiers d’entre eux avaient des contacts chaque jour (7 %) ou toutes les semaines (23 %), un tiers, à toutes les deux semaines (14 %) ou mensuellement (23 %) et le dernier tiers, peu souvent, c'est-à-dire moins d’une fois par mois (33 %).

Quant à la nature de leurs contacts avec le SPPC, plus de quatre répondants sur cinq (82 %) ont signalé qu’ils avaient utilisé les services de poursuites liées aux drogues; beaucoup moins de répondants ont signalé avoir utilisé les services de poursuites relatives aux infractions réglementaires (32 %) et ceux en matière de crime organisé (14 %). En outre, plus des deux tiers des répondants (68 %) avaient reçu des conseils juridiques généraux, alors que 37 % avaient bénéficié de services de liaison et que 14 % avaient participé à des activités de formation.Note de bas de page 4

4. Analyse quantitative de l’évaluation des services du SPPC par les répondants

Les notes attribuées par les répondants aux services du SPPC ont été encodées puis entrées dans des bases de données montées sur les logiciels Excel et SPSS.Note de bas de page 5 Au moyen du SPSS, on a procédé à des tests statistiques inférentiels pour déterminer si les notes variaient de façon statistiquement significative selon la province du répondant, l’organisme d’enquête auquel il appartenait ou le type de service évalué. Ces tests n’ont révélé aucune différence statistiquement significative au sein de ces groupes ou entre eux. Par conséquent, d’un point de vue statistique, toute variation des perceptions des répondants face aux services du SPPC peut être aussi bien imputable au hasard qu’aux différences découlant de la province où se trouvait le répondant, de la nature de l’organisme d’enquête ou des services utilisés. Cette situation porte à croire, et l’analyse quantitative le confirme, que d’autres facteurs entrent en jeu.

Indépendamment de ce qui précède, une analyse de la fréquence des notes attribuées par les répondants indique que certains aspects des services en matière de drogues, de crime organisé ou d’infractions réglementaires recevaient généralement une évaluation plus positive, mais pas d’autres.Note de bas de page 6

Les conseils juridiques généraux, la liaison et la formation étaient appréciés dans l’ensemble.Note de bas de page 7 Par exemple, les répondants ont le plus souvent considéré que la cohérence, l’utilité et la rapidité des services à ce titre étaient très bonnes ou excellentes. C’était le cas aussi pour les réunions de liaison, qui étaient jugées très utiles ou extrêmement utiles, de même que pour la pertinence et l’utilité des activités et du matériel de formation.

5. Analyse qualitative des commentaires des répondants au sujet des services du SPPC

Les commentaires étaient de longueur variable: il pouvait s’agir d’un seul mot, d’une phrase ou de quelques paragraphes, voire d’une page pleine. On a retranscrit tous les commentaires dans un tableau afin de les analyser et de cerner tous les thèmes qui étaient abordés, les similitudes et les différences dans la façon dont ils étaient formulés de même que les conséquences qu’ils avaient sur les perceptions du répondant face aux services du SPPC et sur les stratégies proposées pour les améliorer.

Les commentaires ont mis en lumière une uniformité remarquable sur le plan des considérations qui influent sur les perceptions des répondants face aux services du SPPC. Ces considérations sont associées à des perceptions positives quand elles sont présentes et, à des perceptions négatives quand elles sont absentes. Ceci est vrai pour tous les domaines de poursuites ou tous les services, pour tous les organismes d’enquête et toutes les régions dans toutes les provinces. Voici lesquelles:

Les stratégies proposées par les répondants pour améliorer les services du SPPC étaient aussi à peu près semblables:

Il est important de rappeler que l’analyse qualitative n’a pas pour but d’expliquer la fréquence des commentaires ni de déterminer si l’interprétation ou la description que les répondants font des événements sont tout à fait « exactes » ou « fondées ». De toute manière, les données tirées du sondage ne nous permettraient pas de le faire. Nous visons plutôt à comprendre quels facteurs expliquent les perceptions sous-tendant les commentaires reçus. Par conséquent, les observations et les perceptions formulées à maintes reprises ne possèdent pas nécessairement plus de valeur en soi à cet égard que les commentaires émis moins souvent ou une seule fois.

Comme nous le verrons, les perceptions des répondants peuvent dépendre de toute une gamme de facteurs, notamment leurs croyances et leurs attitudes quant à la gravité des infractions sanctionnées et le genre de réponse légale à appliquer, leur compréhension du rôle du poursuivant dans le système de justice pénale, leurs interactions concrètes avec des procureurs du SPPC ou des mandataires ainsi que la mesure dans laquelle ces interactions ont satisfait à leurs besoins et à leurs attentes. C’est pourquoi il arrive plus d’une fois que les perceptions divergent à propos des mêmes services. Il faut s’y attendre, compte tenu de la dynamique complexe présente dans n’importe quelle relation de travail et des caractéristiques individuelles, organisationnelles et juridiques en jeu.

5.1 Perceptions face à la qualité et à l’uniformité des connaissances et des conseils juridiques des poursuivants du SPPC

Selon les répondants, c’est grâce à leur connaissance des mesures législatives, règlements, politiques, précédents et questions liées à la Charte de même qu’à leur compréhension des règles et procédures juridiques régissant les poursuites en matière de drogues, de crime organisé et d’infractions réglementaires que les poursuivants du SPPC peuvent donner des conseils et apporter une aide pratique en droit aux enquêteurs. Plus précisément:

5.2 Communication, liaison et formation

Bien que les commentaires des répondants permettent de croire que les connaissances et les conseils juridiques des poursuivants du SPPC jouent un rôle déterminant pour créer une perception positive face aux services offerts, on constate par ailleurs que ces deux aspects ne sont pas suffisants. La communication, la liaison et la formation continues sont tout aussi importantes, non seulement afin de promouvoir des pratiques d’enquête optimales, mais aussi pour mettre en place des relations de travail efficaces entre les enquêteurs et les procureurs. Plus particulièrement:

5.3 Gestion des dossiers

Les commentaires reçus soulèvent un certain nombre de questions liées à divers aspects de la gestion des poursuites en matière de drogues, de crime organisé et d’infractions réglementaires, entre autres la rapidité des processus d’examen pré- et post-inculpatoire, la fermeté de l’approche adoptée par la poursuite, l’efficacité des mécanismes de divulgation de la preuve et le recours à des mandataires.

5.3.1 Examen préalable et postérieur à l’inculpation

Ce qu’on appelle l’évaluation préalable ou l’approbation des accusations existe au Québec, au Nouveau-Brunswick et en Colombie-Britannique. Dans ces provinces, une accusation ne peut être déposée que si un procureur de la Couronne l’examine et l’approuve. Bien que l’évaluation préalable des accusations ne soit pas requise dans les autres provinces, celles-ci sont sujettes à une évaluation une fois qu’elles ont été déposées. Les répondants soulignent l’importance de procéder rapidement aux examens pré- et post-inculpatoires.

5.3.2 Approche adoptée par le poursuivant

Les procureurs du SPPC doivent tenir compte de deux choses quand ils décident qu’une personne sera ou non inculpée: la preuve justifie-t-elle de déposer des accusations ou d’y donner suite et, le cas échéant, est-il dans l’intérêt public de le faire? Leur rôle ne consiste pas à obtenir une déclaration de culpabilité à tout prix, mais à présenter au tribunal tous les éléments de preuve disponibles, pertinents et recevables nécessaires pour lui permettre de déterminer si l’accusé est coupable ou innocent.

5.3.3 Recours aux mandataires

Le questionnaire n’a pas fait la distinction entre les services assurés par les procureurs du SPPC et ceux des mandataires. Ce sont les répondants eux-mêmes qui ont distingué les uns des autres, aussi bien dans leurs commentaires sur les services du SPPC – ils étaient les plus véhéments en ce qui concerne les poursuites en matière de drogues – que dans les demandes de renseignements qu’ils ont adressées au SPPC avant de remplir le questionnaire.

5.4 Pressions opérationnelles

Divers répondants ont attribué les lacunes de leur relation de travail avec le SPPC aux pressions opérationnelles qui sont exercées sur les poursuivants, ce qui oblige ces derniers à « faire plus avec moins ».

6. Stratégies possibles pour améliorer les services du SPPC

Quant aux facteurs qui influent sur les perceptions des répondants face au SPPC, on constate une grande uniformité au chapitre des stratégies proposées pour consolider les services du SPPC.

6.1 Affectation de ressources humaines et financières accrues au SPPC

Non seulement est-il nécessaire d’accroître le nombre de poursuivants en général, mais il faut aussi, d’après les répondants, désigner plus de procureurs « à temps plein » dont le mandat consiste à appuyer des régions géographiques particulières, des unités spécialisées ou des régions desservies actuellement à distance par des bureaux ou des mandataires du SPPC; il y a lieu aussi de nommer des procureurs spécialisés dans certains domaines et de charger un poursuivant ou une équipe de poursuivants des gros dossiers pour assurer la cohérence et la rapidité des services.

Les répondants ont aussi fait état de la nécessité de promouvoir le maintien en poste de procureurs d’expérience, étant donné que des connaissances spécialisées sont souvent requises pour mener des poursuites efficaces en matière de drogues, de crime organisé et d’infractions réglementaires et qu’il faut du temps ainsi que de la formation pour les acquérir. Toutefois, ils sont conscients que l’atteinte de cet objectif peut être compromise par les échelles salariales et les conditions de travail non concurrentielles du SPPC et font donc valoir qu’il y a lieu de les améliorer. Par ailleurs, les répondants ont affirmé que le SPPC devrait assurer de nouveaux services dans des domaines comme les audiences sur le cautionnement et les ordonnances de maintien en incarcération, la préparation de mandats de perquisition et la planification de l’appréhension d’un suspect.

6.2 Intensification de la communication, du travail de liaison et de la formation

Les répondants qui avaient eu peu ou pas d’interaction avec le SPPC durant sa première année d’existence ont demandé de l’information sur son mandat, ses services et l’aide qu’il peut fournir aux enquêteurs, de même que sur la façon de contacter un poursuivant.

Cependant, la stratégie qui était la plus souvent proposée, et de loin, afin de rendre les rapports entre les enquêteurs et le SPPC plus fructueux, c’était de favoriser une communication et une liaison continues entre les deux groupes, que ce soit en première ligne ou à l’échelon de la direction. Plus particulièrement, les répondants ont fait valoir à maintes reprises qu’ils doivent être informés par les poursuivants des motifs expliquant la suspension ou la réduction des chefs d’accusation, ou encore les ententes relatives à la peine, et ont demandé à recevoir des critiques constructives sur leurs méthodes d’enquête. Ils ont aussi réclamé des interactions régulières sur des points juridiques généraux afin que tous soient sur la même longueur d’onde.

Pour ce qui est de l’échange d’information et de la formation, les répondants ont proposé que le SPPC rédige et diffuse à grande échelle des documents sur des questions juridiques pertinentes à l’intention des organismes d’enquête. Ils ont suggéré aussi de publier cette information sur l’Internet, ce qui réduirait le nombre de demandes de conseils juridiques adressées aux poursuivants.

En dernier lieu, bien des répondants ont demandé que le SPPC élargisse ses activités de formation formelle et informelle. Afin de maximiser les avantages et de réduire les coûts à cet égard, ils ont également proposé que le SPPC participe à des projets de formation conjointe avec leurs organismes et dispense la formation dans des emplacements centraux. En outre, ils ont déclaré que le SPPC devrait publiciser largement ces activités.

6.3 Processus de gestion des dossiers plus efficace

Les répondants qui avaient mis en doute la vigueur de l’approche adoptée par le SPPC en matière de poursuites ont proposé que les poursuivants soient moins réfractaires au risque, qu’ils s’appuient moins souvent sur la négociation de plaidoyers et sur les ententes relatives à la peine, et qu’ils se battent pour que des sanctions plus lourdes soient infligées (notamment dans les affaires de drogues). Ceux qui estimaient que les peines dans les dossiers liés aux drogues étaient inégales ou inappropriées étaient d’avis qu’il fallait pousser les recherches sur les tendances et les précédents en matière de détermination de la peine afin que les poursuivants du SPPC sachent mieux à quoi s’en tenir quand ils négocient des peines ou plaident à ce sujet. Même si les procureurs doivent préserver leur indépendance quand ils déterminent l’approche à adopter dans un dossier donné, les commentaires montrent qu’il pourrait leur être utile d’au moins prendre note des préoccupations de l’enquêteur et de garder les communications ouvertes sur des questions générales ou touchant des dossiers spécifiques.

Les répondants des provinces où les accusations doivent être évaluées ou approuvées avant l’inculpation ont affirmé que le processus pourrait être simplifié ou éliminé, parce qu’il peut entraîner des délais excessifs dans le traitement des dossiers et qu’il ne tient pas toujours compte de la réalité locale ou des attentes de la communauté. De même, les répondants de toutes les provinces ont souligné l’importance d’examiner les accusations sans délai après l’inculpation afin que le poursuivant puisse se préparer adéquatement pour le procès et éviter des demandes de dernière minute aux enquêteurs.

D’un point de vue général, certains répondants – particulièrement les policiers qui s’occupent des poursuites en matière de drogues–ont mis en doute le bien-fondé du recours à des mandataires compte tenu du conflit d’intérêts réel ou apparent qui est créé lorsqu’ils agissent en tant qu’avocats de la défense dans des dossiers ne concernant pas les lois pour lesquelles ils sont nommés. D’après ces répondants, les poursuivants du SPPC devraient être des employés permanents de l’organisation

7. Conclusions

Les résultats du sondage 2008 tracent un portrait remarquablement uniforme des facteurs qui contribuent, quand ils sont présents, aux perceptions positives face aux services du SPPC et des facteurs qui, quand ils sont absents, créent des perceptions négatives. Comme le montrent les analyses quantitative et qualitative, les perceptions ne varient pas, de manière systématique, en fonction de l’endroit où se trouvent les répondants, de l’organisme d’enquête ou des services utilisés. On constate plutôt que les variations découlent des croyances et des attitudes des répondants relativement à la sanction et à la poursuite des auteurs des infractions criminelles ainsi que de l’expérience de chaque répondant avec des poursuivants du SPPC et des mandataires. Dans une certaine mesure, cela n’a rien de surprenant compte tenu de l’éventail des infractions criminelles dont s’occupe le SPPC, de la multitude d’endroits où il exerce ses activités – souvent des régions rurales ou isolées – du recours à un grand nombre de mandataires et des pressions opérationnelles que subissent le SPPC et les organismes d’enquête en ce moment, qu’on pense entre autres aux difficultés de recrutement et de maintien en poste du personnel.

Néanmoins, les résultats du sondage nous indiquent plusieurs pistes pour orienter nos efforts: les connaissances et les conseils juridiques des poursuivants du SPPC, la communication, la liaison et la formation, divers aspects du processus de gestion des dossiers. Toutefois, ils ne nous donnent pas de mesures concrètes du rendement de l’organisation dans chacun de ces domaines ni des facteurs qui peuvent influer sur les niveaux de rendement. Par conséquent, il est nécessaire de documenter encore les activités et les résultats du SPPC, de mettre en œuvre d’autres stratégies pour améliorer le rendement là où c’est nécessaire et de resserrer les mécanismes de surveillance des améliorations apportées (ou d’expliquer leur absence). Les prochaines étapes possibles à suivre sont résumées ci-dessous. Il est clair que bon nombre d’entre elles sont déjà enclenchées ou à l’étude, ce qui témoigne de leur pertinence au regard des priorités actuelles du SPPC et de ses obligations en matière de planification et de rapports.

Annexe 1: Graphiques

Graphique 1: Perceptions relatives aux poursuites en matière de drogues (N=313)

Graphique 1: Perceptions relatives aux poursuites en matière de drogues (N=313)

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Graphique 2: Perceptions relatives aux poursuites en matière de crime organisé (N=53)

Graphique 2: Perceptions relatives aux poursuites en matière de crime organisé (N=53)

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Graphique 3: Perceptions relatives aux poursuites en matière d’infractions réglementaires (N=121)

Graphique 3: Perceptions relatives aux poursuites en matière d’infractions réglementaires (N = 121)

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Graphique 4: Perceptions relatives aux conseils juridiques généraux (N=258)

Graphique 4: Perceptions relatives aux conseils juridiques généraux (N = 258)

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Graphique 5: Perceptions relatives au travail de liaison (N=144)

Graphique 5: Perceptions relatives au travail de liaison (N = 144)

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Graphique 6: Perception des services de formation (N=62)

Graphique 6: Perception des services de formation (N = 62)

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