Méthodes exemplaires proposées relativement aux poursuites en matière de fraudes mettant en cause les administrations publiques (le 24 septembre 2009)

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CONTEXTE

Le Service des poursuites pénales du Canada (SPPC) a été créé le 12 décembre 2006 lors de l’entrée en vigueur de la Loi sur le directeur des poursuites pénales, la partie 3 de la Loi fédérale sur la responsabilité. Le SPPC a remplacé l’ancien Service fédéral des poursuites (SFP), la section du ministère de la Justice chargée d’intenter les poursuites relatives aux infractions prévues par un grand nombre de lois fédérales et de donner des avis relativement à ces infractions.

La Loi sur le directeur des poursuites pénales décrit le mandat du SPPC. La Loi confère au directeur la charge d’engager et de mener, pour le compte de l’État, les poursuites pénales qui relèvent de la compétence du Procureur général du Canada. La Loi prévoit également que le directeur a le pouvoir de décider en dernier ressort d’intenter ou non les poursuites, sous réserve des directives éventuelles du Procureur général du Canada, lesquelles doivent être données par écrit et publiées dans la Gazette du Canada.

Le rôle et les attributions du directeur des poursuites pénales sont prévus à l’article 3 de la Loi sur le directeur des poursuites pénales. Le directeur des poursuites pénales est chargé notamment d’engager et de mener les poursuites pour le compte de l’État et de conseiller les organismes chargés de l’application de la loi et les organismes d’enquête à l’égard des poursuites, de façon générale ou à l’égard d’une enquête pouvant mener à des poursuites.

La Loi fédérale sur la responsabilité a aussi apporté des modifications à la Loi sur la gestion des finances publiques qui sont entrées en vigueur le 1er mars 2007 – en y ajoutant de nouveaux actes criminels. Ces infractions traitent spécifiquement des cas de fraude contre les administrations publiques commises par ceux qui ont accès à des fonds ou autres biens publics de valeur en raison de leur emploi au sein d’une agence fédérale ou d’une relation contractuelle pour la fourniture de biens ou services. Le SPPC a la compétence pour mener les poursuites en vertu des nouvelles infractions prévues à la Loi fédérale sur la responsabilité.

Le paragraphe 80(2) de la Loi sur la gestion des finances publiques crée une infraction de fraudevisant les fonctionnaires agissant à titre de percepteur, gestionnaire ou ordonnateur de fonds publics qui, par supercherie, mensonge ou autre moyen dolosif, commettent une fraude en frustrant Sa Majesté de fonds, titres, biens ou services. L’infraction est passible, si la valeur de la fraude est égale ou inférieure à 5 000 $, d’une amende de 5 000 $ et d’un emprisonnement maximal de cinq ans et, si la valeur de la fraude dépasse 5 000 $, d’une amende égale à cette valeur et d’un emprisonnement de 14 ans.

L’article 154.01 de la Loi sur la gestion des finances publiques crée un nouvel acte criminel concernant les administrateurs ou employés d’une société d’État qui commettent une fraude à l’égard de celle-ci. Aux termes de cette disposition, la peine maximale est un emprisonnement de cinq ans et une amende de 5 000 $ si la valeur de la fraude est égale ou inférieure à 5 000 $, et un emprisonnement de 14 ans et une amende égale à la valeur de la fraude si celle-ci dépasse 5 000 $.

Il importe de mentionner que l’article 380 du Code criminel prévoit une interdiction générale visant les activités frauduleuses qui s’applique aussi aux fraudes commises contre l’administration publique. Cette infraction constitue un acte criminel passible d’un emprisonnement maximal de 14 ans si le montant de la fraude excède 5 000 $. Si, par contre, le montant de la fraude est inférieur à 5 000 $, il s’agit soit d’un acte criminel passible d’un emprisonnement maximal de deux ans, soit d’une infraction punissable sur déclaration de culpabilité par procédure sommaire. La définition de « procureur général » figurant à l’article 2 du Code criminel prévoit que le Procureur général du Canada et le Procureur général d’une province ont compétence pour mener les poursuites en vertu de l’article 380.

Le présent document a été rédigé en réponse à l'attribution suivante donnée par le Procureur général du Canada au directeur des poursuites pénales :

Je charge le directeur des poursuites pénales d’élaborer une série de méthodes exemplaires relatives aux poursuites en matière de fraudes mettant en cause des administrations publiquesNote de bas de page 1.

CONSULTATIONS

Un processus de consultations et d’examen comportant plusieurs étapes a été entrepris.

La première étape consistait à mettre au point un sondage visant à recueillir des renseignements sur la manière dont les activités frauduleuses visant l’administration publique sont définies et traitées sur le plan juridique dans différents ressorts de common law du Canada et d’ailleurs. Les répondants étaient tous membres de la Conférence des directeurs des poursuites pénales(HOPAC), un lieu d’échanges où les directeurs des poursuites pénales du Canada et d’autres pays « déc[èlent] les problèmes communs et élabor[ent] des solutions communes dans le domaine des poursuites pénales »Note de bas de page 2.

Les résultats de ce sondage ont fait l’objet de discussion lors de la réunion biennale de la HOPAC en juillet 2007. Une ébauche de pratiques recommandées a par la suite été rédigée et distribuée aux membres du Regroupement des poursuivants en matière de crime économique et de fraude en valeurs mobilières (Regroupement)Note de bas de page 3 et à des représentants de la Gendarmerie royale du Canada (GRC) et de la Police provinciale de l’Ontario, qui ont formulé des commentaires à leur sujet.

Une ébauche révisée des pratiques recommandées a ensuite été examinée par Roderick McLeod, c.r., un associé de Miller Thompson LLP, et distribuée de nouveau aux membres du Regroupement pour commentaires.

MÉTHODES EXEMPLAIRES PROPOSÉES

Voici les méthodes exemplaires proposées relativement aux poursuites en matière de fraudes mettant en cause l’administration publique au Canada.

A. Détection, prévention et éducation dans le domaine des fraudes contre l’administration publique

Méthode exemplaire Justification

1. Élaborer, en collaboration avec le Secrétariat du Conseil du Trésor du Canada (SCT), une stratégie visant à faire mieux connaître la Politique sur les pertes de deniers et infractions et autres actes illégaux commis contre la Couronne du Conseil du Trésor.

La Politique sur les pertes de deniers et infractions et autres actes illégaux commis contre la Couronne du SCT exige que les Services juridiques ministériels (SJM) du ministère de la Justice consultent la Direction des poursuites réglementaires et économiques, et de la gestion (DPREG) du SPPC lorsque leur ministère client réfère des dossiers de cas présumés de vol, de fraude, de détournement ou d’infraction ou autre acte illégal impliquant des employés.

Le rôle de la DPREG ne consiste pas à mener une enquête – une fonction qui relève de la police – ni à porter des accusations. Il lui incombe plutôt de vérifier s’il y a des motifs raisonnables de soupçonner des activités frauduleuses qui justifient le renvoi du dossier à la police, qui décidera ensuite des mesures à prendre.

À ce jour, peu de dossiers ont été référés à la DPREG pour fins de consultation. Une hausse possible du nombre de renvois est à prévoir en raison de la stratégie proposée de sensibiliser les ministères et leur SJM à l’existence de cette politique du SCT et de ses exigences.

2. Collaborer avec les SJM du SCT à l’examen de la Politique sur les pertes de deniers et infractions et autres actes illégaux commis contre la Couronne du SCT dans le but de la mettre à jour et d’évaluer le respect de l’obligation de signaler au SPPC les cas présumés de fraude mettant en cause l’administration publique fédérale.

La Politique sur les pertes de deniers et infractions et autres actes illégaux commis contre la Couronne doit être mise à jour afin de tenir compte des modifications apportées récemment à la Loi sur la gestion des finances publiques et des priorités actuelles du gouvernement.

3. Travailler, de concert avec d’autres ministères fédéraux, à l’élaboration d’un document décrivant les infractions prévues à la Loi sur la gestion des finances publiques.

Les modifications récentes à la Loi sur la gestion des finances publiques constituent une excellente occasion d’informer et de sensibiliser les fonctionnaires fédéraux à l’existence des ces nouvelles infractions ainsi qu’à celles d’autres infractions au Code criminel et lois fédérales qui s’appliquent à des conduites frauduleuses commises dans un milieu de travail gouvernemental.

4. Passer en revue, par l’entremise du Regroupement, les programmes de formation offerts aux procureurs de la Couronne fédéraux et provinciaux et offrir de l’aide relativement à l’élaboration de programme(s) ou de matériel de formation additionnel(s) sur les infractions relatives aux fraudes, au besoin.

Les programmes internes de formation qui sont offerts actuellement pourraient être modifiés afin d’inclure un module portant expressément sur les lois relatives aux fraudes. De plus, les procureurs de la Couronne pourraient devoir posséder des compétences spécialisées pour mener des poursuites en matière de fraudes.

5. Élaborer et offrir, en collaboration avec le SCT, un programme de formation aux conseillers juridiques des SJM du ministère de la Justice sur les nouvelles infractions prévues par la Loi sur la gestion des finances publiques et sur la protection des dénonciateurs. Ce programme de formation sera aussi mis à la disposition des procureurs généraux provinciaux par l’entremise du Regroupement.

Selon la Politique sur les pertes de deniers et infractions et autres actes illégaux commis contre la Couronne, les SJM du ministère de la Justice sont tenus de consulter la DPREG. On pourrait sensibiliser davantage les ministères clients en leur présentant un exposé général sur les infractions de fraude, nouvelles et existantes, et en leur remettant du matériel additionnel qui pourrait éventuellement les aider dans la détection et la prévention des activités frauduleuses.

Au Canada, les employés sont protégés par la Loi sur la protection des fonctionnaires divulgateurs d’actes répréhensibles.

6. Élaborer une stratégie de communication afin d’informer les médias des principales étapes des enquêtes et des poursuites en matière de fraude ainsi que de l’issue des poursuites en matière de fraude mettant en cause l’administration publique.

L’attention médiatique pourrait contribuer à sensibiliser davantage le public et fournir de l’information aux citoyens canadiens. Elle pourrait aussi servir de moyen dissuasif général et renforcer la confiance du public par rapport à l’efficacité de l’administration de la justice.

7. Le cas échéant, relever les éléments communs des activités potentiellement frauduleuses et les signaler au SCT et à la GRC.

Bien qu’il n’existe pas d’obligation de collecte de données relatives aux fraudes commises contre l’administration publique, le SPPC pourrait informer le SCT et la GRC des éléments communs qui ressortent des dossiers qu’il examine. Ces observations pourraient être utiles pour déterminer les mesures qui doivent être prises pour prévenir la perpétration de fraudes contre l’administration publique.

B. Participation à l’étape de l’enquête

Méthode exemplaire Justification

8. Fournir des conseils juridiques en temps utile aux ministères fédéraux qui pensent être victimes de fraudes sur la question de savoir si les incidents devraient être signalés à la police.

La Politique sur les pertes de deniers et infractions et autres actes illégaux commis contre la Couronne du SCT exige que les SJM consultent la DPREG lorsque leur ministère client réfère des dossiers de cas présumés de vol, de fraude, de détournement ou d’infraction ou autre acte illégal impliquant des employés.

Le rôle de la DPREG ne consiste pas à mener une enquête – une fonction qui relève de la police - ni à porter des accusations. Il lui incombe plutôt de vérifier s’il y a des motifs raisonnables de soupçonner des activités frauduleuses qui justifient le renvoi du dossier à la police, qui décidera ensuite des mesures à prendre.

9. Donner des avis juridiques aux enquêteurs durant le cours de l’enquête.

Les avis juridiques fournis dans le cadre d’une enquête peuvent aider, entre autres, à assurer que les enquêteurs colligent la preuve nécessaire conformément aux règles d’admissibilité.

10. Rassembler des modèles et des listes de contrôle utilisés par les policiers relativement aux demandes courantes (par exemple les demandes de mandat de perquisition ou d’ordonnance de communication) présentées dans le cadre d’une enquête et contribuer à l’élaboration ou à la mise à jour de ces documents, au besoin. Ce travail devrait être effectué en collaboration avec les organismes d’application de la loi par l’entremise, entre autres, du Regroupement.

Cette méthode favoriserait l’adoption d’une approche uniforme en matière d’enquêtes.

11. Au besoin, fournir des conseils aux ministères fédéraux et aux services de police dans le but de mettre à jour ou rédiger des protocoles d’entente (PE) visant à faciliter l’échange de renseignements.

Il arrive couramment dans les dossiers de fraude contre les administrations publiques qu’une enquête interne soit menée parallèlement à l’enquête criminelle. Des questions relatives au partage de renseignements entre les ministères et l’agence responsable de l’enquête peuvent surgir dans ce contexte. À titre d’exemple, les ministères peuvent hésiter à partager des renseignements personnels avec les agences de mise en application de la loi parce qu’ils ne se croient pas autorisés à les communiquer.

Les PE permettent de clarifier les responsabilités de chaque institution en cause. Ils peuvent également simplifier le partage de renseignements. À titre d’exemple, l’article 8(2)(f) de la Loi sur la protection des renseignements personnels permet la communication de renseignements personnels aux termes d’accords ou d’ententes conclus en vue de l’application des lois ou pour la tenue d’enquêtes licites.

C. Préparation et poursuite d’un dossier

Méthode exemplaire Justification

12. En collaboration avec les procureurs généraux provinciaux par l’entremise du Regroupement, mettre à la disposition des procureurs des ressources comme :

  • des actes d’accusation types concernant les fraudes et les infractions connexes;
  • des mémoires;
  • des déclarations de victime;
  • des questions types qui peuvent être adaptées aux faits de chaque affaire; et
  • des représentations sur sentence.

L’existence de documents normalisés facilement accessibles favoriserait l’utilisation de méthodes uniformes en matière de poursuites relatives aux fraudes contre l’administration publique et réduirait le temps de préparation et les retards touchant les procès.

13. Créer, en collaboration avec les procureurs généraux provinciaux par l’entremise du Regroupement, une base de données nationale sur les peines dans le but d’aider les procureurs de la Couronne à rédiger leurs mémoires sur le sujet.

Une base de données sur les peines aiderait les procureurs de la Couronne à présenter des observations sur la détermination de la peine qui sont conformes à la pratique en vigueur partout au Canada.

14. Envisager d’ajouter aux politiques actuelles du SPPC sur les poursuites, des critères servant à déterminer s’il y a lieu d’intenter des poursuites relativement à un cas de fraude contre l’administration publique.

Le ministère de la Justice des États-Unis (Department of Justice) a publié des notes énonçant les principes relatifs aux poursuites pour fraude, notamment les facteurs qui doivent être pris en compte par les poursuivants dans le processus décisionnel lié au traitement approprié d’une cible. On y retrouve aussi des indications sur les types de comportement qui peuvent entraîner une responsabilité criminelle.

Au Canada, des politiques semblables pourraient indiquer aux procureurs de la Couronne et aux autres fonctionnaires les circonstances dans lesquelles une personne peut engager sa responsabilité criminelle.

15. Envisager l’élaboration de PE avec les procureurs généraux provinciaux afin de voir à ce que des poursuites coordonnées soient intentées dans les cas de fraude contre l’administration publique.

Les poursuites relatives aux fraudes visées par l’article 380 du Code criminel sont généralement menées par les procureurs généraux provinciaux. Le SPPC a compétence pour ce qui est des poursuites relatives aux nouvelles infractions prévues par la Loi sur la gestion des finances publiques.

D. Méthodes particulières concernant les cas complexes de fraude contre l’administration publique

Méthode exemplaire Justification

16. Sur demande, donner des conseils stratégiques aux enquêteurs sur le plan opérationnel ainsi que sur les cibles et les accusations qui pourraient être déposées, afin qu’une enquête relative à un cas complexe de fraude contre l’administration publique reste bien circonscrite.

Le chapitre 11 du Guide du Service fédéral des poursuites indique :

« La police jouit d’une autonomie complète pour décider sur qui et au sujet de quels crimes présumés elle enquête. Elle a aussi le pouvoir discrétionnaire de décider comment structurer une enquête et quels moyens et techniques d’enquête elle utilisera. »

« Toutefois, il peut arriver que, dans certaines circonstances, les enquêteurs souhaitent consulter un procureur de la Couronne avant d’entamer une enquête ou au début de celle-ci, afin d’obtenir des conseils sur la manière de structurer ladite enquête pour s’assurer qu’elle ne mène pas à une poursuite vouée à l’échec. Il est préférable de prendre les décisions structurelles au début de l’enquête plutôt que d’attendre qu’il soit trop tard avant de prendre une mesure correctrice. »

17. Appliquer les politiques et les procédures concernant les mégaprocès aux enquêtes et aux poursuites relatives aux fraudes contre l’administration publique.

Le SPPC a développé et appliqué des politiques telles que celle du chapitre 54 du Guide du Service fédéral des poursuites dans le but de mener efficacement la poursuite des mégaprocès.

18. Fournir de l’aide juridique aux enquêteurs dans les cas complexes, notamment :

  • apporter de l’aide relativement à la rédaction des mandats généraux, des mandats concernant un enregistreur de numéro et des ordonnances de communication visées aux articles 487.012 et 487.013 du Code criminel;
  • donner des conseils stratégiques aux enquêteurs afin de protéger l’intégrité de l’enquête criminelle lorsqu’une enquête civile, disciplinaire ou administrative est menée parallèlement;
  • obtenir des autorisations relatives à la surveillance électronique en application de l’article 186 du Code criminel;
  • obtenir des mandats de perquisition spéciaux et des ordonnances de blocage en vertu des articles 462.32 et 462.33 du Code criminel relativement à de présumés produits de la criminalité;
  • obtenir des ordonnances concernant la communication de renseignements fiscaux en vertu de l’article 462.48 du Code criminel;
  • faciliter le traitement des demandes d’entraide juridique et l’exécution des ordonnances pour le compte de gouvernements étrangers;
  • aider à la préparation des documents à communiquer; et
  • aider à la rédaction du rapport au procureur de la Couronne.

Certains cas de fraude contre l’administration publique peuvent être complexes et justifier la participation des procureurs de la Couronne dès le début. Le chapitre 11 du Guide du Service fédéral des poursuites énonce déjà des lignes directrices utiles concernant le type de collaboration fructueuse qui peut exister entre les policiers et les procureurs de la Couronne à l’étape de l’enquête.

19. Établir des pratiques de gestion des cas régissant :

  • la sélection des avocats qui possèdent les compétences requises par un dossier;
  • la constitution d’une équipe d’avocats possédant une expertise dans le domaine des poursuites relatives aux fraudes et s’intéressant à cette question; et
  • la mise en œuvre d’une méthode coordonnée de traitement des cas complexes de fraude.

Si de telles pratiques étaient établies, le SPPC serait en mesure de s’occuper des cas de fraude complexes qui sont visés par les nouvelles dispositions de la Loi sur la gestion des finances publiques. 

Une équipe d’enquête et de poursuite bien outillée pourrait s’occuper efficacement des problèmes concernant l’enquête et le procès afin que les affaires soient tranchées plus rapidement.

E. Indicateurs concernant les cas de fraude contre l’administration publique

Méthode exemplaire Justification

20. Rassembler des données concernant les demandes d’avis présentées au SPPC en vertu de la Politique sur les pertes de deniers et infractions et autres actes illégaux commis contre la Couronne du SCT, notamment:

  • de l’information concernant l’organisme en question;
  • des descriptions de la nature et de l’étendue de(s) l’infraction(s) alléguée(s); et
  • des recommandations concernant la question de savoir s’il y a lieu de signaler la conduite prétendument frauduleuse à la police.

Ces données pourraient être utiles aidant à l’évaluation de l’efficacité du rôle du SPPC en matière de poursuites pour fraude contre l’administration publique.

21. Rassembler des données sur les poursuites relatives aux fraudes mettant en cause l’administration publique dont s’occupe le SPPC, notamment:

  • le nombre de cas relatifs aux fraudes visés par un examen préalable au dépôt d’accusations du SPPC;
  • le nombre d’accusations déposées en application de la Loi sur la gestion des finances publiques;
  • le nombre de déclarations de culpabilité; et
  • la nature des peines imposées.

Bien que des poursuites concernant la fraude contre l’administration publique en vertu de la Loi sur la gestion des finances publiques n’aient pas encore été intentées, le SPPC a intérêt à voir à ce que de telles données soient recueillies à des fins  d’évaluation, de rapport et de contrôle ainsi que dans le but d’évaluer l’efficacité des récentes modifications législatives.

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